以地养路 且行且探索——专家解读铁路土地综合开发新政

编者按
　　7月29日，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。
　　本期约请几位专家就与《意见》相关的这些问题进行解读。
　　存量用地政策有哪些利好？
　　■存量划拨用地改变用途可以协议出让，对地方政府来说，是对土地增值收益的极大让渡。
　　■《意见》规定，采用市场化方式供应综合开发用地，供地价格按出让时市场价格确定，即将未来潜在的溢价都留给铁路建设单位。
　　唐健 中国土地勘测规划院地政研究中心
　　党的十八届三中全会以后，我国城市土地使用制度改革持续深化。
　　年初发布的《城镇低效建设用地再开发的指导意见》对盘活城市存量建设用地作用很大。再往前推，2013年国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，支持铁路车站及线路用地综合开发，授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。这里对此次国办发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》）中的存量建设用地政策略作分析。
　　存量划拨用地改变用途可以协议出让
　　《意见》规定：铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。
　　此前，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确应当收回划拨土地使用权的，出让时必须采取招拍挂方式。《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（以下简称《通知》）也规定，涉及改变土地用途，收回土地使用权重新出让的，应采取招拍挂方式出让经营性用地。可见，此次对铁路用地，与一般的存量建设用地再开发相比，给予了更为优惠的政策。即划拨用地目录以外的用地，都可以协议出让，不受《招拍挂出让国有土地使用权规范》的限制。
　　铁路系统拥有大量土地，除了线路、站点使用外，还包括生产和管理用地、员工生活居住用地、后勤保障用地等。这部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地，而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。对于土地所在地的地方政府来说，这是对土地增值收益的极大让渡。
　　支持综合开发、用地指标单列、提出分层出让
　　《意见》为了推进铁路土地开发，还有其他多项支持政策。
　　提出“综合开发”与“成片开发”。存量建设用地成片开发可以将畸零、不规则土地统一开发，提高土地利用效率，美化城市环境，德国、日本及我国台湾地区在城市重划中都采取畸零地统一开发的办法。《通知》也提出，允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发利用；市、县人民政府国土资源部门可根据申请，将分散的土地合并登记。
　　《意见》提出铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发；市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务；政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。
　　用地指标单列。目前国土资源部计划指标单列的只有农村建设用地及农民住房建设，每年按照不低于5%的比例由地方安排。《通知》规定，城镇低效用地再开发试点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的，要纳入土地利用年度计划，依法办理用地手续，或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理。而此次《意见》要求，铁路建设综合开发所需土地，需要新增建设用地指标的，由国土资源部单列。这是从国家层面上推动铁路用地综合开发，使之不受地方限制。
　　提出设置空间权，分层出让。《意见》规定，利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。
　　2007年《物权法》和2012年《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，对地役权作出了原则性规定，提出“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度”，但尚缺乏可操作的办法。此次《意见》允许在土地垂直空间内多层规划公共交通、住宅、商场、社区配套甚至是大型绿化，进而以协议方式分层出让，有利于拓展土地开发利用空间。铁路建设中，这种规划和出让管理方式可以使各种土地功能之间互相加强，减少重复建设，节约了建设成本，同时也增加了土地收益，值得提倡。
　　支持力度远大于一般的存量建设用地
　　《意见》规定，采用市场化方式供应综合开发用地。新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。
　　《物权法》、《城市房地产管理法》等法律规定，应当按宗地划拨或出让土地，工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地实行招标拍卖等竞争性方式公开出让。《意见》改变了交通用地供应多采取划拨方式的一贯做法，允许铁路建设与土地综合开发权整体出让，突破了上述法律法规的限制，这对于推进经营性基础设施和社会事业用地有偿使用、缩小划拨供地范围，具有重要的意义。
　　《意见》同时规定，供地价格按出让时市场价格确定，并未考虑铁路建成后地价上涨因素，即将未来潜在的溢价都留给铁路建设单位，就利用这一部分的收益再去建设新的项目，这样，土地升值带来的经济收益又重新转化到铁路建设当中。可见国家对铁路用地综合开发的支持力度，远大于一般的存量建设用地。
　　资源变资本难点何在？
　　■设立发展基金还是发行铁路债券，融资成本和难度都会居高不下。“盘活铁路用地资源”就成为一个较优的选择。
　　■民营企业在参与综合开发过程中，要先采取措施解决部分用地的权属和合法性问题。
　　邵挺 国务院发展研究中心市场经济研究所
　　在铁道部门自身资产状况恶化的背景下，破解投融资机制难题可谓是箭在弦上。由此，铁路用地综合开发，被寄予了支持铁路可持续发展、新型城镇化可持续推进的厚望。
　　铁路可持续发展存在资金问题，地方政府和铁道部门不堪重负
　　《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确提到“到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市”。尽管近年来我国铁路发展迅速，截至2013年底全国铁路营业里程达10.3万公里，其中高铁运营里程1.1万公里，连续两年保持世界第一。可是，我国铁路的中西部发展不均衡。2013年，全国铁路密度是107.14公里/万平方公里，东、中、西部的铁路密度比例是1.58∶1.12∶1。中西部地区是铁路基础设施建设的重点。但是，这些地区的融资能力较低，当地政府财力有限，融资平台贷款成本和偿债压力都很大。
　　此外，铁道部门自身的资产负债状态也在持续恶化，难以承担巨大的铁路基建资金需求。审计署的地方政府性债务结果表明，截至2013年6月底，中国铁路总公司（原铁道部）的汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元，资产负债率是62.58%。2014年的铁路投资量是8000亿元，又发了900亿元的铁道债。铁路想实现可持续发展，破解投融资机制难题已经是一个关键问题了。
　　“盘活铁路用地资源”成为破解投融资难题的最优选择
　　早在2013年8月，国务院《关于改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的意见》就提出了“设立铁路发展基金”、“创新铁路债券”、“盘活铁路用地资源”三个方向，提到“中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。”这次国办出台的《意见》，就是具体贯彻去年国务院“盘活铁路用地资源”的政策。
　　从现状看，不论是设立发展基金还是发行铁路债券，受当前整体融资环境和铁总自身资产负债情况的影响，融资成本和难度都会居高不下。因此，“盘活铁路用地资源”就成为一个较优的选择。
　　其主要途径有3个：一是容积率提高后的增值收益。铁路用地的一个显著特点就是低容积率，现在80%以上的铁路用地都是计划经济时代（1992年前）形成的，许多货运中心、仓储物流中心都是一层到三层的建筑物。如果可以把容积率提高50%~100%，借鉴香港地区“地铁上盖”的经验，充分利用好上盖建筑和地下空间，就可获取很大的一块增值收益。
　　二是土地转用途后的增值收益。铁路用地原先都是无偿划拨的交通运输用地，但长年以来，围绕铁路沿线兴建了许多公共服务机构（幼儿园、派出所等）和建筑物，这些土地的产权仍然是无偿划拨的非经营性用地。按照《意见》的精神，国家赋予铁总依法转化土地用途的职能，在补交一些出让收入的前提下，铁总可以把相当一部分非经营性用地变成住房、商业等经营性用地。
　　三是铁路存量用地盘活与节约集约用地。关于铁路存量用地的规模，目前没有准确的统计数据。现有的数据是1999年底，铁路用地总面积约49.75万公顷。其中，运输生产用地占93.6%、辅助生产用地占0.3%、生活用地占4.8%、其他用地占1.3%。未来可以盘活的重点区域是客运站、货运站，铁路沿线站点的房屋、建筑物，还有原来铁道部办的不少企业和物流中心等等。
　　民营资本进驻，前景看好，难点犹存
　　这次《意见》出台以后，社会上对民营资本进入铁路用地综合开发抱有很大期望，认为铁路用地规模很大、开发前景可观。《意见》中提到“合理确定边界和规模”，“扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷”。来自原铁道部的数据显示，截至2013年1月，18个铁路局合计客运车站共2117个。初步估算，铁路综合开发用地规模要远远超过城市综合体开发。另外，考虑到铁路用地的位置优势，民营资本进入的意愿较强。
　　须要注意的是，民营资本的进入面临一些不确定性和困难。王梦恕院士就提出，目前只有城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权向社会资本开放，如果采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式，铁路沿线土地开发肯定仍将是以铁总及地方铁路局为主，社会资本在这一过程中很难发挥大的作用。
　　此外，还存在两个主要困难：
　　一是原先的铁路用地违法比例较高，“未批先用”现象突出。2009年度土地卫片执法检查结果显示，全国铁路建设项目违法用地560宗，面积6.2万亩，其中耕地面积2.41万亩，分别占全国违法用地宗数、面积、耕地面积的1.64%、8.45%和8.78%。民营企业在参与综合开发过程中，要先采取措施解决这些用地的权属和合法性问题。
　　二是对铁路用地综合开发，地方政府态度不明朗，与铁路部门之间会出现博弈。《意见》提出“地方政府应该在铁路综合用地的规划编制、产权整体和宗地合并（分拆）等方面，主动与铁路运输企业协商沟通”；为进一步获取地方政府的支持，还规定“铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列”，这样地方政府宝贵的新增用地指标就不会被用于铁路综合用地开发，有利于减少地方政府的阻力。尽管如此，在关于铁路用地的涉及范围、合法用地的界定等方面，地方政府和铁路部门还没有取得一致意见。尤其在原先划拨用地转用后的增值收益，在地方和铁路总公司之间的分配关系还没有理顺。
　　开发须格外注意哪些问题？
　　■铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地，如果得到有效利用，将有效缓解城镇化建设中的土地瓶颈效应。
　　■从土地综合开发中获得收益，将是很长一段时期内缓解我国铁路债务压力最主要的渠道。
　　魏邵琨 国家发改委城市和小城镇改革发展中心
　　国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），提出对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地（以下简称铁路土地）实施综合开发利用，是新型城镇化背景下铁路用地进行改革创新的一个重要突破。
　　土地“活”起来，将是铁路发展与地方经济的共赢
　　《意见》的出台，对城镇化会有一个巨大的推动力，具体可以表现在以下几个方面：
　　提高土地利用效率，缓解土地的瓶颈效应。土地资源不足是我国城镇化推进中的一大瓶颈。目前，我国铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地还存在着较为严重的土地浪费、闲置、低效开发等问题。这种状况在全国各地都非常普遍，而且所占比例不低。这部分土地如果得到有效利用，将大大提高我国整体土地的利用效率，并有效缓解城镇化建设中的土地瓶颈效应。
　　减轻铁路部门的债务压力。2013年铁路总公司成立之初，其总负债高达2.66万亿元。为了缓解铁路系统的债务压力，2013年8月，国务院发布了《关于改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的意见》，其中一个重要内容是利用车站及线路用地的开发来支持铁路发展。土地是铁路系统最重要的资产之一。从土地综合开发中获得收益，将是很长一段时期内缓解我国铁路债务压力最主要的渠道。
　　带动城市和城市群的发展。铁路对于我国城市的形成、发展一向具有非常重要的作用。很多现代兴起的城市，例如石家庄、株洲等等，都是“火车拉出来的城市”。铁路系统的土地得到有效开发，将能够提高铁路站场、线路周边的经济发展水平和人口聚集规模，从而带动城市和城市群的发展。
　　以商业综合体为方向，让市场发挥关键性作用
　　铁路土地综合开发对城镇化的推动力，也需要客观看待，不可盲目乐观。有几个问题应该格外留心：
　　可开发的铁路土地主要集中在大中城市和城市群。不是所有的铁路站场及沿线的土地都可以用于综合开发。铁路对城市的作用主要还在于其交通运输能力。当前我国人口越多、经济规模越大的地区，相互之间交通运输的空间也就越大，这意味着，大中城市和城市群是铁路发挥功能的主战场，也就是下一步土地综合开发利用的主要区域。我国能够综合开发的铁路土地也主要集中在这些地区。广大小城市和中西部地区的小城镇可以进行铁路土地综合开发的空间并不大。
　　土地综合开发的核心在于市场化运作。此次《意见》中提出，土地综合开发要坚持“政府引导和市场自主开发相结合……引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发”。以往土地利用效率低下的经验已经表明，通过非市场手段进行的土地开发，利用效率相对较低，远不及市场化的运作有效率。如果依然采取以往的土地出让方式，单纯依靠政府和铁路系统自身开发，其效果让人担忧。
　　以商业综合体为主要方向，限定房地产开发的比例。众所周知，靠近火车站和轨道交通枢纽地区的房价都是相对较高的。因此，很多人认为铁路土地应该主要用于房地产开发。这种观点是错误的。新型城镇化质量的提升就要求土地的开发向着多功能、综合性的方向转变，改变过去单纯的工业园区、房地产小区的划分模式。在铁路土地的综合开发中，一定要限定土地用于房地产开发的比例，把建设城市商业综合体作为铁路土地综合开发的方向。
　　借鉴国际经验，改变铁路站场及沿线地区的开发模式。发达国家的火车站、地铁站多是商业区和车站经济圈。例如，日本东京的绝大部分商业中心都紧邻JR线、地铁或私铁的车站，除了月台、站厅，还有超小型便利店、咖啡店、便当快餐店等，集聚了大量的人气和商气。而国内大部分火车站和地铁站的主要功能还仅仅是交通枢纽，浪费了车站所带来的大量人流，车站土地的开发利用价值没有充分发挥。因此，下一步需要将传统的、单一的交通枢纽功能，转化为集交通、商业、娱乐等于一体的综合性开发。