养老资源如何用在“刀刃”上

一面是床位总量缺口大，一面是已有床位利用率不高

　　朱女士为年近九旬的母亲到市中心一家社会福利院报名，排队近3年也没有轮到入住，感到无望的她，最近把老人送进位于嘉定区的民办养老院，前后一个月就办妥了手续。
　　但不是每个人都愿意像朱女士那样选择。在大多数人的意识中，“养老要就近，最好是公办”。于是常常出现这样的尴尬：一方面是养老床位总量面临很大缺口，一方面是现有床位并未100%利用；一方面是中心城区、公办机构一床难求，一方面是郊区、民办机构床位利用率不高——在上海，养老资源“冷热不均”，折射资源分配之惑。
　　事实上，选择心态只是导致资源分配不均衡的原因之一。如何盘整已有资源，让本已紧张的养老机构资源真正用在“刀刃”上？找寻破解之道，需要从多方着手。
　　
　　“公热民冷”
　　
　　满员，几乎是中心城区各家公办养老院的常态。市中心面积最小区静安，7.62平方公里范围里的数家养老机构均已“超员”，添置一张养老床位的平均成本高达55万元以上，目前正从改造小宾馆入手“见缝插针”增加养老床位。
　　在黄浦区豫园街道、外滩街道等老城区，每个街道的养老床位大多都在100张以内，早已没有空位；闵行、普陀等区级公办养老院，收费低廉、氛围温馨，等待入住的老人排到10年甚至30年后。
　　但公办养老院的一床难求背后，却是养老床位总体冷热不均的尴尬。在虹口区，现有养老床位占老年人口比重不足2%，但养老机构入住率却仅有80%。换言之，即便床位已经颇为紧张，仍有床位被空置。
　　在市郊空置现象更为严重。几年前，企业家老刘在松江区找到一所闲置的卫生院，投资600多万元改造，建成拥有300个床位的养老院，还拿到一笔政府扶持资金。但养老院开业后一年多，入住老人还不到100名，七成床位闲置着。
　　公办养老机构的超高“性价比”，是导致“公热民冷”的一大因素。早先由于政府大量补贴，公办养老机构大多硬件设施一流，价格水平则明显低于民办。郊区的民办机构则更具劣势——记者采访许多老人家庭发现，交通不便并不是唯一问题。许多养老院并未与医保挂钩，老人经济负担较重；护理人员专业素质不高，很难令子女放心。
　　更关键因素在于资质。上海市社会福利行业协会副会长、闵行区社会福利院院长陈方分析，对“9073”养老布局中的“3”，既表示需提供占老年人口3%的床位，也意味着有3%的老人具有入住养老机构的刚性需求——需要依靠养老机构照料护理，甚至需要全护理服务。但现实中，两个“3%”之间并不吻合——能为3%的刚需提供服务的机构床位，或许只有1.5%。
　　陈方介绍，与一些成熟的公办机构相比，大量民营机构难以承受医养结合的成本，很少设有全护理床位。上海医院协会顾问金其林说，入住养老机构的老人中75%有两种以上疾病，但缺乏医疗资质的养老机构，老人根本不敢入住。同时，出于风险控制和成本考虑，许多养老机构也只愿接收健康老人，对身体状况较差的老人则敬而远之，久而久之一些机构的床位就开始空缺，而真正需要入住的老人，则可能迟迟徘徊于养老机构门外。
　　
　　盘活“冷资源”
　　
　　新推行的《上海市养老机构条例》规定，政府投资举办的养老机构应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。但事实上，“刚需”老人难觅一张床位，已收住的老人又非“刚需”的现象，时下并不少见。如何让养老资源分配更加体现公正？上海正在酝酿的一套养老服务需求评估体系，或将解此难题。作为课题组成员，陈方曾主持设计过一套《老年照护登记评估要求》，该标准依据国际通用的日常生活活动能力量表、认知功能评估量表作为评估工具，为老年人设定了生活自理能力、认知能力、情绪行为、视觉等主要参数，对老人分为“正常”、“轻度”、“中度”、“重度”等四种评估结论、三种照料等级。
　　“政府可以用这套评估标准来界定，明确老人应该享受什么类型的服务、获得什么照护等级，来予以相应的贴补。比如，民政有开办补贴、运作补贴，医保有高龄护理保障计划、护理院床位补贴，打破壁垒把这些补贴整合在一起，根据评估结果为老人推荐不同的资源。”陈方介绍，闵行区已开始实施这套标准，重新整合全区各类养老资源，根据评估结果为老人提供相应的养老服务。在合理的评估体系下，瘫痪在床的60岁老人和身体硬朗的80岁老人，让谁先进养老院？如果前者家境富裕，后者是独居孤老，谁又该获得优先权？这些都不再成为问题。
　　而资源的整合，也意味着“冷资源”可能逐渐被盘活。“政府更多考虑怎么为老人提供补贴，而不只是简单地造床位。把床位问题更多交给市场，反而可能改变冷热不均的情况。”陈方表示，在保基本之外，政府对养老事业的投入完全可以改变方式，将“贴机构”改为“贴个人”——根据评估等级确认贴补老人的额度，并由老人将补贴“带入”机构的方式使补贴变现。这样一来，养老机构自然会为了吸引老人而动足脑筋，努力提升资质。
　　
　　回归社区
　　
　　记者采访发现，越来越多市民像朱女士那样正在转换养老思路。一些住在市中心的老人，因为进不去养老院，开始越来越多地借助居家养老和社区服务，用足政府提供的各种养老方式。
　　家住静安区愚园路608弄的独居老人瞿阿婆，享受着每天1小时的居家养老服务、乐龄家园送餐服务，还可以到日托所活动、由志愿者开车接送。老人很依赖这些社区服务，平时看病配药、收拾房间都由居家养老服务员帮着完成，家里几乎不开伙，一日三餐由“乐龄家园”的助餐员送上门。去年，老人还每天由志愿者专车接送、到社区日托所度过整个白天，今年因为腿脚不方便而减少出门，但也有附近楼宇的白领志愿者每隔一段时间上门看望。
　　瞿阿婆的邻居、经济条件不错的赵阿婆，家里请了住家保姆，但她同样也是志愿者和居委会的重点照料对象，隔三差五有人敲门，看看她好不好。这样的服务，令赵阿婆远在日本的儿子很放心。儿子高先生说，他所在日本横滨的社区养老模式值得借鉴，当地的新城把老人专用住宅、养老公寓镶嵌在普通住宅群里。老人专用住宅是指将普通住宅进行适老化设计，包括增加扶手、满足轮椅通行需求、考虑护理人员陪住等。“日本政府鼓励老人在家里养老、鼓励子女照顾老人，增强社区为老设施建设，一些保险产品和社会保障法律都把‘家庭赡养’作为一个前提条件，这些理念很有前瞻性。”
　　一些老龄化进程迅速的中心城区民政部门负责人觉得，家庭和社区提供养老服务的能力提高，才能从根本上缓解养老机构的压力。目前，许多区县正在丰富“居家养老”服务产品、实施“适老型社区”改造计划，利用多种社区资源为老年人提供照料服务。比如，鼓励便利店开展送货上门服务，鼓励饭店开设老年人食堂并提供外卖服务，鼓励社区服务中心为老年人提供家政服务，鼓励社区卫生服务中心上门为老年人提供送药、打针、护理等服务。
　　对此，许多社区工作者建议，发挥“养老院养老”的辅助作用，并不是取代养老院，而是应“分流”养老机构床位需求。让那些带病、残疾、生活不能自理、在家照料确有困难的老年人送进养老院，同时，把那些“可以在家居住”的老人留在家里，减轻养老机构压力的同时，让老人得到更好照顾。