PPP立法能否破解民资之困

  PPP急需一项专门性法规弥补法律空白。3月20日，国务院办公厅指出，要抓紧办理《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，年内由国务院法制办、国家发改委与财政部共同开始起草。在业界看来，目前，PPP领域尚无国家层面的顶层设计方案，在部分较为关键问题上的规定模糊不清，令社会资本在投资PPP项目时积极性不高，因而，本次条例有望成为社会资本的“定心丸”。

　　设基准利润率

　　一直以来，基础设施建设和公共服务都是PPP项目重点发展领域之一。北京商报记者查阅发现，目前全国PPP综合信息平台项目库的入库项目共有11575个，其中市政工程4090个、交通运输1401个，分别占比达到35.3%和12.1%，位居前两位。

　　不过业界指出，目前无论是高速公路、铁路等基础设施建设，还是垃圾处理、环卫等公共服务领域，目前都存在回报周期长、盈利难度大等问题，难以吸引社会资本。具体到高速公路来看，2015年底，我国收费公路债务余额净增6042.3亿元，增长15.7%，其中，高速公路的债务余额达到了4.1万亿元。

　　而铁路的情况也不容乐观，去年前三季度，中国铁路总公司总收入6394.36亿元，较上年同期的6577.74亿元减少2.79%，前三季度净亏损55.77亿元。国家铁路局局长杨宇栋坦言，铁路作为基础设施项目，投资回报周期较长，也需要市场培育期。不少业内人士指出，由于存在负债，社会资本对于大部分基础设施建设都抱着观望态度，踟蹰不前，而已经投资的民企则大多依靠政府补贴盈利。

　　对此，北商研究院特邀研究员、北京商业经济学会秘书长赖阳告诉北京商报记者，在未来起草PPP条例时，我国可以在部分行业设置平均基准利润率，给民间投资明确的市场预期，吸引民间资本参与。不过赖阳也表示，即使设定了基准利润率，也只是给PPP项目双方设定了一个参考值，如果项目的实际利润率远低于基准利润率，是否需要对社会资本进行补偿，以何种方式补偿，还需要进一步出台相关实施细则。

　　给予优惠

　　随着PPP项目的不断推进，近年来，我国不断出台PPP新政，地方政府也给予较大的优惠力度以吸引社会资本进入PPP项目。然而有多位业内人士指出，在实际操作中，部分地方政府的做法可能与现行法律法规有矛盾与冲突。

　　对此，中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁也告诉北京商报记者，在PPP推广过程中，如果政府未能充分了解PPP的准则，不按市场规则行事，而是采用事先约定或有针对性设定招标特殊条件等行为，来选择市场合作伙伴，这样没有充分竞争的合作，效率也会变低。

　　除了上述问题之外，中伦律师事务所北京办公室合伙人王霁虹公开表示，地方政府在为PPP项目招标时，时常会承诺一些税收优惠政策，这可能会成为民资投资该项目的因素之一。不过，由于地方税务主管部门由中央、省市垂直领导，且部分优惠承诺确实缺乏法律层面的支持，在实际操作中可能不被税务主管部门接受，这就可能导致政府的优惠落空，削弱了社会资本的投资积极性。她举例称，曾有地方政府为体育场馆PPP项目的投资方承诺免征土地增值税，但是地方税务部门拒绝了这一要求，要求社会资本按规定缴纳相应税费。

　　对此，赖阳建议称，起草PPP条例时首先需规定政府给出的优惠承诺符合当地法律法规，杜绝开出“空头支票”的情况，另一方面，除了给予税收优惠之外，PPP条例也可以推进PPP项目进行资产证券化，当单一民营企业没有足够实力独立投资某个PPP项目时，可以通过资产证券化的方式吸引更多民间资本跟随进入这个项目，分担项目成本。

　　孙洁则建议称，在起草PPP条例时，也要考虑如何使行政让位于市场，如何建立公平竞争的审查制度，一方面规范政府的行政权力，让社会资本与民资之间能形成公平的竞争环境；另一方面也要让民企具有话语权，不能让国企“一股独大”。

　　政府履职

　　PPP项目旨在使政府与社会资本合作并获得共赢，但在实践中业界却发现，政企双方都出现了违约的现象，导致PPP项目即使已经签约，却也难以落地。早在2015年6月，财政部副部长张少春就曾指出，过去我国许多政企合作项目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少契约精神。比如一些地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。

　　更为明确的表态出现在今年《政府工作报告》中，报告指出，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”，今年，我国要落实和完善促进民间投资的政策措施，深化政府和社会资本合作。

　　赖阳分析称，我国之所以在近年反复提及政府在与社会资本合作时要守诚信，是因为在部分地区确实出现了因政府违约而导致PPP项目无法落地的情况。他举例称，我国大部分省市都会不断更新、规范法律法规，有时部分官员在法规更新之前具备代表政府签约的资质，但是随着监管不断加强，或权限出现更替，这个官员与他所在的岗位可能就不再具备相应的资质，此前签约的合同可能就不被新任官员认可，需重新签订。

　　此外，在政府换届之后，新任领导班子也可能认为原有签约项目的做法不够完善，考虑不够周全，可以更换更好的运营方案，原有的合同就不会继续履约。不过有业内人士进一步指出，无论是哪一种原因，都将影响已经签约的PPP项目，很可能造成民企的损失。

　　北京商报记者 蒋梦惟 林子/文 张彬/制表

　　近两年政府和社会资本合作政策一览

　　2015年1月

　　国家发改委印发《中国基础设施和公用事业特许经营法（草案征求意见稿）》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动。

　　2015年12月

　　财政部发布《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》指出，一个PPP项目的运营时间一般不少于25年，并且对PPP项目如何进行融资担保等做出了规定。

　　2016年7月

　　财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌表示，要加快PPP条例起草相关工作，解决当前最突出的问题，消除社会资本后顾之忧，鼓励社会资本大胆投资。

　　2016年8月

　　国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》指出，积极探索优化基础设施项目的多种付费模式。

　　2017年3月

　　国务院办公厅指出，要抓紧办理《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，将在年内由国务院法制办、国家发改委与财政部共同开始起草。