金泽刚：校车事故频发的错与防

　　 法的精神
　　 金泽刚专栏
　　对媒体报道稍作盘点，发现自2010年至今，全国至少有40多起严重的校车事故，死亡人数达150多人。校车事故频发的直接原因，无非是车辆超载，质量不合格，驾驶人员无资质等。而且，每次事故发生后，有关部门都会严惩肇事者，但严查过后，新的事故还是很快又发生了，因而，反思校车事故的原因恐怕不能仅仅停留在肇事车辆和司机这个层面。
　　首先，一些地方校车的监管确实存在难题。尤其是在广大农村地区，许多幼儿园属于民办的“家庭作坊”，这类幼儿园没有足够的运营经费，在校车的选择以及运营管理过程中都存在困难。不难想象，每日全国有多少有问题的校车在运行之中，又有多少孩子每天乘坐着没有安全保障的校车。在管理方面，有关职能部门有时确很无奈，面对儿童入园上学的难处，他们对这类学校和校车无法进行有效监管。即使发现了严重问题，因没有出事常常也只是罚款了事，这就很可能给重大事故留下隐患。
　　其次，即使是严格实行管理，现行的校车管理制度也存在“多头管理，无人负责”的困境。2012年国务院颁布的《校车安全管理条例》规定了教育、公安、交通运输、工业和信息化、质量监督检验检疫、安全生产监督管理等有关部门都有管理职责，而规定的职责太过泛化，操作性就不强，加上各地区实际情况差异较大，管理能力极不均衡，一些地区弱化管理的情况普遍存在。“多头管理”还必然导致“踢皮球”现象，难以有效地抑制校车事故的发生。
　　第三，对幼儿园校车如何管理法律还有漏洞。依据《校车安全管理条例》规定，“本条例所称校车，是指依照本条例取得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车。”即该《条例》原则适用于实行义务教育的学校校车。对“入园幼儿”则规定，“应当由监护人或者其委托的成年人接送”。只是对特殊情况“需要使用车辆集中接送的，应当使用按照专用校车国家标准设计和制造的幼儿专用校车”。如此规定，在一些经济落后地区实在难以保障幼儿乘车入园的安全管理。而实际上，与中小学生相比，幼儿显然更缺乏自我保护能力，校车事故中幼童的死亡率明显高得多。
　　可见，遏止校车事故频发，首先还是要追寻到教育经费不足以及教育资源分配不均上来。目前，在教育财政上，虽然对基础教育有国家拨款，但是拨款主要是通过地方政府进行，这样就会导致各地区存在差异。同时，地方政府的拨款主要针对的是公立学校，私立学校难以受助，或者受助微薄。出问题的校车大多来自私立学校，原因就在于此。因此，在国家一再“加大教育投入”的过程中，如何有针对性地加强对私立学校以及对学校校车的财政投入，并让其落到实处，值得有关部门认真审视和思考。
　　此外，在事后的责任追究方面，决不能因为存在“多头管理”的规定，使“大家都有责”变成“谁都不担责”。除了追究校车所有人和有关司机的刑事责任外，对有关管理人员也要严格追责。虽然存在一些无奈的客观因素，但对校车监管的缺失毕竟是一种渎职行为，一些校车事故很大程度上是相关部门的不作为所造成。所以，在依法分清责任的情况下，责任追究不能够以轻代重，以行政责任代替刑事责任。在哪个环节出的问题，必须由哪个环节的管理者负责。
　　最后，还必须强调一点，从以往的事故处理来看，由于肇事者往往没有赔偿能力，多数是由当地政府出面赔偿。这种快速且大额的赔偿主要是出于维稳目的，而且，在赔偿和处理肇事者之后，确实能够平息矛盾，达到维稳的预期效果。但是，这样做必然产生错误的导向作用，一方面，它造成了“赔钱就可以解决”的思维定势，另一方面，致使管理者对事故的发生继续抱有侥幸心理，而不重点关注事故的事前预防，最终起不到良好的社会效果。
　　(作者系同济大学法学院教授)
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