聚焦问题重点破解 描绘城乡发展一体化新蓝图
“1”和“21”上海推进城乡发展一体化政策文件陆续出炉 将在深化完善镇村规划体系等8个领域重点突破
引 言
经过一年的摸家底、找问题、出思路、谋对策，上海今年初出台《中共上海市委、上海市人民政府关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》，拉开了全面推进城乡发展一体化的大幕。眼下，围绕 《若干意见》 的21项配套性政策文件也在加快出炉中，以求在各领域打通城乡发展一体化的制度性障碍。
一系列政策文件出台，在上海市委从去年2月开始的课题调研基础上形成。调研从“问题导向”，从“摸清家底”开始，问需于民，问计于民。翻开调研报告，亮点清晰可见，上海这幅崭新的蓝图，会带来怎样的城乡发展新气象？人们满怀期待。
市发展和改革委员会指出，实际上，城乡发展一体化，涉及方方面面，是复杂的系统工作，并不能“眉毛胡子一把抓”。正如市领导在调研中指出的，要重点聚焦本市城乡发展一体化中的阶段性突出问题，深入剖析导致城乡发展二元结构的体制机制问题，特别是政策不一致不平衡的问题。因此，本市推进城乡发展一体化的“1”和“21”的政策文件体系，主要聚焦调研中找准的一系列突出问题，着重在深化完善镇村规划体系、加快农业结构调整、强化农村生态环境整治、加强郊区农村基础设施建设、促进基本公共服务均等化等8个领域进行重点突破。
什么是“1”
城乡发展一体化若干意见
上海推进新型城镇化建设拉开大幕
三农发展
市农委主任孙雷——
让农民有更体面收入更好社会地位
本市推进城乡发展一体化的政策文件，不仅针对性强，含金量之高、扶持力度之大，也是新世纪以来前所未有的。其中，一些是根据上海实际进行的创新探索，比如开展强镇扩权试点、支持纯农地区发展等；一些是加大了对郊区和农村的扶持力度，比如将镇村级河道整治纳入市对区县的补贴范围等；一些是统一了城乡之间的标准，比如农村低保、城乡救助、失业保险、基本医疗保险等，都将探索建立全市基本统一的标准。
在城乡发展一体化的大背景下，城市带动农村、以工补农的力度加大；但同时，农业、农村、农民这“三农”自己怎么谋求发展？这同样需要讨论、需要加大努力。
在农业方面，上海将整建制创建国家现代农业示范区，围绕城市需要来重点发展都市农业，转变农业生产方式，发展资源节约、环境友好型农业，提高农业劳动生产率和农产品附加值，推动农业“接二连三”，真正把农业调“强”。
在农村方面，上海将积极深化农村集体经济组织产权制度改革，分类推进农村土地制度改革。今年，上海将基本完成农村土地承包经营权确权登记。今后，在城乡发展一体化的背景下，农民可以和市民享受一样的公共服务，但同时还多了一块承包地，不是更幸福吗？确权后，并不是要让农民都回到土地上，而是明确其对承包地的权益，从而可以放心离开土地，也有利于土地的规范流转，进而推动现代农业的适度规模经营。在农村集体经济组织产权制度改革方面，去年本市已完成700多个村的村级经济组织产权制度改革，今年可达到70%-80%，预计到2017年可以基本完成1600多个村的改革；同时，今年还将开始镇级改革的试点，首先把资产的家底摸清，接下来将加快推进镇级农村集体经济组织产权制度改革。
在农民方面，上海将加大培训力度，建立职业农民制度，让农民有更体面的收入、更好的社会地位。今后，在上海当农民，有一定门槛，要持证上岗，还可以参加农艺师、助理农艺师、高级农艺师等评定，农业在真正意义上成为一个体面职业。根据目前生产力水平测定，上海郊区农村仍需继续转移劳动力，提高劳动生产率。到2020年，上海农业的劳动生产率可达12万元，这也就是说，每个农业劳动力的年产值在2万美元左右，基本可以达到现代化水平。
土地规划
市规土局局长庄少勤——
瞄准中长期发展做强新城和新市镇
上海此次出台的“推进城乡发展一体化”政策文件，不仅着眼于解决眼前问题，努力缩小城乡之间的差距，还瞄准中长期的发展问题，想清楚“在城乡发展一体化方面，如何更好地体现上海作为国际大都市的特点和使命”。立足上海2020年社会经济发展目标，本市将抓紧完成全覆盖、分层次、可实施的镇村规划体系，基本形成网络化、多中心、组团式、集约型的城镇空间布局。
在城乡发展一体化课题调研中，市规土局主要承担两方面任务：一是城镇体系的规划，这是决定未来上海城乡发展一体化的基础工作，必须要先形成一个框架体系。未来，上海郊区的基础设施怎么建、公共服务如何配套、产业怎么布局，都与城镇体系规划有关。二是土地政策的制定，这要为未来上海发展提供基础动力，因为，所有资源到最后都可以归结为土地资源。当前，中央又启动了新的土地制度改革，如何把农村资源潜力激发出来，期待在改革中得以突破。
瞄准中长期的发展问题，上海的城镇体系必须与国际化大都市的地位相吻合。城镇形态、城镇功能、产业布局等，都与上海这座城市的发展目标相呼应。所以，必须认真研究：上海的新城和各类镇到底要承担怎么样的功能？在上海城乡发展一体化的新蓝图中，原来的“1966”城镇体系有所调整，取消了“中心村”概念，而充分肯定了集镇的作用：从人的需求出发，各类镇可以解决非农就业的问题，也可以提供一定的公共服务……这也说明，规划科学的城镇体系，必须考虑到未来要提供什么样的生产生活方式。把郊区新城和新市镇的功能做强，也可以承担上海四个中心建设中的一些功能。而“网络化、多中心、组团式、集约型的城镇空间布局”，并不仅仅是瞄准郊区或是上海来谋划的，而是放在长三角乃至全国发展的时空坐标体系进行的规划。
水系治理
市水务局局长顾金山——
让郊区百姓享受到更优越的水环境
本市出台的“推进城乡发展一体化”政策文件，除了在政策上加大对郊区水环境治理的扶持力度，还将推动水环境治理的重点项目安排由城市向郊区转移，并探索建立城乡一体化的水环境综合整治行业标准和长效机制。
其中，本市目前已修订完成《上海市河道整治工程项目和资金管理办法》，进一步梳理市、区两级政府责任和义务，理清事权，市管河道整治工程费用全部由市级财政承担，同时考虑到市级财政对河道修建维护费统收统支的实际情况，对区管及以下河道整治工程费用由市级财政根据各区县具体情况进行差别化补助。据最新数据统计，此办法出台后，2015年上海市水利专项市财政年度计划总投资较2014年增长30%，成效明显。
改善郊区生态环境，核心在于水环境治理，而水环境治理是个系统工程。接下来，在源头治理上，最重要的是要加快实施截污纳管工程，同时，积极推进市郊畜禽养殖场的退养，至少要关掉一半以上的农业畜牧场；待到水质提高到一定标准，再实施水生态的恢复工程，通过水草、鱼虾等生物多样性的重建，让水体真正恢复健康。
通过水环境的系统化治理，未来，郊区百姓不仅喝上与中心城区同等的优质水，还能享受到更优越的水环境。而郊区一旦圆了“水清梦”，在“宜居宜业”方面的优势将会更加明显。
什么是“21”
若干意见的21项配套政策
以求打通城乡一体化的制度性障碍
教育均衡
市教委主任苏明——
五项标准 全市基本统一
目前，市教委正根据《中共上海市委、上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》的要求，研究制订全市基本统一的义务教育学校建设标准、学校配置（设施设备）标准、教师队伍配置标准、教师收入标准和生均经费标准等五项标准。
二十一世纪前十年本市在区县推进的义务教育区县统筹制度，从根本上解决了义务教育所需投入的统一性与乡镇财政水平差异性的矛盾，为2014年上海17个区县全部通过国家义务教育基本均衡发展督导认定提供了保障与支持。为在区县基本均衡的基础上进一步提升本市义务教育优质均衡发展的能级，上海将建立全市基本统一的义务教育建设和管理“五项标准”，明确区县落实保障办学基本标准的主体责任，形成市与区县投入相结合的义务教育投入机制，为推进本市基本公共教育服务均等化提供保障和支持。
场地建设：满足教育教学新需求。今后几年，市教委将进一步完善学校建设标准，推进区县加紧开展学校补点建设，不断满足学校功能用房需求。比如，为应对雾霾等恶劣环境变化，将有效扩展学校室内体育用房等运动场地，力求体育课不受雾霾天气影响。又如，本市将统筹区域资源，合理布局游泳场所，让学生可以相对就近上游泳课。
设备完善：营造良好的教育环境。市教委进一步制定学校配置（设施设备）标准，今后几年推动区县大力构建以学生为中心，教学内容、教学方式和教育设施设备深度融合的学习环境。比如，为适应学生创新精神和实践能力培养需求，在进一步更新完善学科专用教室设施设备基础上，为每所学校建设创新实验室或探究活动区等。本市还将进一步加大学校少年宫建设力度，2015年再新增60所学校少年宫，争取实现每个街镇都有1所学校少年宫。
人才激励：让郊区农村引得进、留得住优秀教师。市教委将进一步完善教师队伍建设的各项政策和制度，特别是完善教师队伍配置标准和教师收入标准，为郊区农村吸引和留住优秀教师提供政策倾斜。一是完善农村教师激励机制，对农村地区学校，在绩效工资总量上予以倾斜，将增量部分重点用于激励在农村工作的教师。二是设立高级职称比例下限，规定每所小学至少有1名高级教师，每所初中至少有5%的高级教师，努力提高郊区农村学校高级教师比例。三是推进学校进一步优化学科结构，使每个学科都有领头人。四是生均公用经费中须安排生均教师培训经费不低于100元，并将培训经费向农村倾斜，实现农村教师培训经费高于城区，在此基础上加大农村骨干教师以及英语、科学等学科教师培养培训力度。五是健全专业发展机制，实现每10所学校中有一所市、区级教师专业发展学校，新任教师百分之百在教师专业发展学校经见习教师规范化培训并考核合格。
内涵帮扶：办好郊区农村每一所学校。在上海中学、上海交大附中、向明中学、格致中学等实验性示范性高中赴郊区办分校的基础上，继续推进复旦附中、市二中学、上海实验学校分别在青浦淀山湖新城、闵行梅陇、崇明陈家镇开办分校工作。同时，继续选派高水平高质量有特色的义务教育学校和幼儿园，赴大型居住社区、郊区新城以及郊区重点发展城镇新建公建配套学校办分校，实现郊区新城、大型居住社区等新建公建配套学校高水平起步。
转移支付：抬高教育经费保障底部水平。着眼于进一步推进区县间公共教育服务均等化的目标，从制度上保证教育均衡的深入推进，市教委会同市财政局以全市基本统一的校舍建设标准、学校配置（设施设备）标准、教师队伍配置标准和教师收入标准为基础，探索研制全市统一的义务教育生均经费基本标准，并通过生均标准完善市级对基础教育的均衡性统筹机制，加大对郊区县和农村地区教育经费保障力度，保障全市义务教育资源配置的均衡，推进上海基础教育更均衡更优质。
交通规划
市交通委主任孙建平——
规划标准政策共推交通城乡一体化
随着郊区新城的快速发展，城市交通的综合性、系统性越来越强，必须更多考虑城乡一体和服务的均等化，仅考虑中心城交通的模式已难以为继。根据《推进本市城乡发展一体化》 调研课题报告中提出的四大城乡交通领域问题，需要从规划、标准、政策三方面共同推进交通的城乡一体化。
在市委、市政府《推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》要求下，市交通委已经形成了在交通领域实现城乡一体化的总体目标：逐步健全通达便利的郊区农村综合交通体系，重点推进以普通国省道为主的路网结构完善和市郊快速公共交通体系建设，构建郊区与市区之间的快速交通走廊和郊区重要城镇之间的横纵联系通道……每一条都与调研中发现的现实问题对应。
下一步，上海将加快建立城乡一体的郊区交通综合规划体系，完善郊区交通设施的规划、建设和管理标准，加快市郊快速轨道交通和公路建设，加大对郊区农村交通设施建设管理的支持力度，还将加强区县交通管理体制机制与队伍建设。
一系列与郊区民生密切相关的交通发展政策和工程项目也将全面实施。今年上海在建的168公里轨道交通将加速推进，其中大量涉及郊区县，将成为城乡交通一体化的“主动脉”。目前市交通委已组织编制的国省干道网络规划中，将力争到2020年普通国省道的技术状况和等级结构明显改善。
在改造农村桥梁和农村公路领域，现行补贴对于区县、乡镇来说，市级补贴标准偏低，不能明显缓解资金压力。目前，上海已在研究延续“十二五”补贴政策的同时，加大对区内道路跨越高等级航道、铁路、高速公路部分的补贴力度。同时，也将支持外环线以外的农村公路改造项目和相关郊区县的农村公路建设。
截至2013年底，本市郊区农村公路里程达到10973公里，基本实现了村村通公路。但村道建设标准较低，不能满足村镇公交双向通行的要求。上海正在考虑结合郊区村镇归并，分类别提高村主路建设标准，满足村镇公交双向通行，加强村镇公交服务能力和安全水平……
“1”和“21”有哪些关键词
治理水环境
调研报告指出，全面完成郊区建成区6000余个直排污水点的截污纳管任务，加快推进郊区城镇污水处理厂提标改造。
从2015年至2020年期间，每年新建农村集中小型生活污水处理站及配套管网5万户，6年完成约30万户，累计完成达到62万户； 对其余规划保留农户，采用“截污纳管”的方式纳入城镇污水收集系统；对分散的农户全面实施三格化粪池改造。
力争到2020年底前对全市2.6万余条中小河道全部轮疏一遍，同步实施村沟宅河治理和村庄改造。结合美丽乡村和郊野公园建设，自2014年到2020年，以打通断头河为重点，每年完成市管区管河道100公里、镇村河道200公里的整治任务。
上海将提高区县管及以下河道日常养护和河道整治的补贴标准，并将镇村级河道整治纳入市对区县的补贴范围。
优化交通体系
报告指出，加快建设市郊快速轨道交通：结合新一轮城市轨道交通网络规划修编，借鉴国际大城市经验，通过利用既有及规划铁路资源、改造既有轨道交通线路和规划新建等多种途径建设市郊快速轨道交通，着力补强本市轨道交通网的快线功能。逐步建立重点城镇与中心城之间的快速轨道交通联系，促进郊区城镇和重点地区发展。
进一步加大对郊区交通设施建设管理的支持保障力度：在市级层面，一是将普通省道纳入市级投资范围，二是轨道交通投资进一步向郊区倾斜，加强对市域轨道交通建设项目的支持，三是进一步完善公交专项资金使用管理办法，适度提高市对郊区公交基础设施补助标准；在区县层面，落实各区县对镇村道路建设资金的统筹，加大建设管理投入力度，并将对村内道路的养护管理纳入镇级统筹范围。
到2015年，天然气输配管网要覆盖到所有镇政府所在地，“十三五”期间，还要延伸到有条件的非建制镇镇区、新建的大型居住社区和部分保留型、保护型村庄。在部分农村地区、镇区和新城推进智慧试点示范建设，提高郊区农村信息化水平。
提高社保水平
报告指出，抓紧完善农村各类人群的社会保障制度：第一，加快调整“镇保”，使之与国家制度接轨；第二，今后新征地人员将直接纳入现行社会保险制度体系；第三，打通新型农业经营组织参加“职保”的政策通道；第四，加快实现城乡居民基本医疗保险和城乡职工失业保险的制度并轨。
进一步加大促进离土转移农民就业的工作力度，鼓励区县因地制宜开发一批容量大的市场化就业项目，有针对性地强化离土农民的职业培训。
加快提高郊区农村社会救助水平：统筹农村“三无人员”救济与农村“五保”供养政策，实现城乡救助标准统一，扩大社会救助政策对农村困难家庭的覆盖面；统一城乡优抚对象的抚恤救助标准；提高对郊区农村残疾和智障人士的公共服务水平。
强镇分类指导
城乡发展一体化中，应把镇作为吸引农民集中居住、统筹城乡资源的平台和载体。针对不同镇的发展现状，加强分类指导，加强镇的基础设施建设和公共服务，创新镇的管理模式。
报告提出，要以多层次城镇化规划体系引领城乡发展一体。经调研，本市有关部门提出了覆盖全城、包括5个层次的城镇体系规划框架。要发挥城镇化规划体系的引领作用，上海需要完善城镇村规划体系，落实规划实施机制，进一步提高城镇土地利用率。
新城和镇的关系需要统筹。未来一个时期，上海既要着力培育新城功能和品质，又要适度把握开发节奏。为此，上海需要把镇作为引导吸纳农民就近集体居住的载体；要把镇作为提高城镇化水平的平台；要把镇作为整合各类资源的枢纽。
在加强各类镇的建设和管理中，应按照实际需求配置镇的功能和设施；开展强镇扩权试点；推动网格化综合管理向镇区和农村地区覆盖；充分用好镇区存量资源；做实做强基本管理单元。
深化农村改革
报告提出，新形势下，上海农村改革要聚焦重点领域，把握关键环节，在改革过程中统筹处理好国家、农村集体和农民个人的利益关系，维护和保障农民合法权益，为推进城乡发展一体化提供重要制度保障。上海需要稳步推进农村集体经济组织产权制度改革，下一步，应加强组织领导，把握好集体经济组织的发展定位，完善配套文件，切实加强农村“三资”管理。
改革过程中，需坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。应推进土地承包经营权规范有序流转；有序推进集体经营性建设用地流转工作；慎重稳妥推进农村宅基地制度改革；同时推进征地制度改革并加强农村土地利用管理。
支持纯农发展
报告指出，要进一步加快本市支农政策整合力度，使之更清晰、更聚焦、更综合。更清晰，就是明确支持对象为纯农地区的本地农民，通过支农资金整合进一步提高财政资金投入绩效； 更聚焦，就是加快调整优化农业结构和建设都市现代农业作为工作重点； 更综合，就是把整治农村生态环境、调控来沪务农人员和支持新型农业经营主体发展作为政策基点。
本市将积极主动推进农业结构调整。以土地环境承载能力为约束，加快畜禽养殖结构调整；将以优质生态农业为标准，研究粮食种植结构调整问题；将以标准生产和集约经营为方向，探索蔬菜生产结构和组织经营方式调整；将以提高农业生产率为目标，全面提升都市现代农业水平。
本市还将进一步支持纯农发展。划定纯农地区特征和范围；明确纯农地区发展目标和政策措施。主要措施上，保留考核机制上实行差别化；基本运转经费上予以保障；政策设计上体现多方统筹。
公共服务均等化
在加强城乡统筹，推进基本公共服务均等化方面，上海将加强基本公共服务的市级统筹力度，减少市区共担事项；将健全人才激励政策，鼓励引导教师医生到郊区农村工作；将加快教育卫生文化等设施补点建设，优化郊区农村基本公共服务设施布局； 将针对农村居民老龄化问题，不断提高郊区农村养老服务能力；将加强公共文化服务体系建设。
重视非建制镇
在加强非建制镇服务管理方面，上海将推进分类试点工作；深化完善“镇管社区”管理模式。“镇管社区”中，将探索在非建制镇建立社区党委和社区工作站，确保非建制镇管理服务所需经费。
报告提出，上海要形成市区合力，确保促进城乡发展一体化任务落实。其中需要市级部门加强工作统筹；区县要在促进城乡发展一体化中承担起主体责任；加强城乡发展一体化的人力资源保障。