【东方网】破解大流动时代的基层治理难题

      这是一个大流动的时代。人口、资金、信息乃至于土地（经营权），几乎所有的要素都进入一个快速流转的轨道。在这样的年代里，“以不变应万变”只能是一碗“看上去很美”的“心灵鸡汤”。时代呼唤着基层社会治理体系的与时俱进。
      作为拥有2400万常住人口、其中外来人口规模近千万的特大型城市，面对着激增的人口规模、复杂的社会结构以及多元的阶层、主体、诉求，上海始终在致力于探索一条行之有效的完善基层社会治理的道路。新近发布的《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件，是这座城市的管理者们基于扎实调研给出的初步回答。
      《意见》特别注意到正在发生巨变的城郊乡镇，将推动执法管理力量和公共服务资源向城乡结合部、大型居住社区、人口导入地区倾斜，适当增加大镇大居地区的编制；在包括大镇、大居在内的人口密集地区，划分确定基本管理单元，以此为载体推进服务资源和行政管理力量配置，解决“小马拉大车”的问题。
      这是大流动时代的基层治理难题。今天的上海郊区特别是近郊区域，普遍具有如下两个特征。
      一是外来人口高度聚集所形成的土客替代。有些地区的外来人口甚至在数量上已经超过甚至数倍于具有本地户籍的常住居民。笔者近几年来在沪郊一些农村做过驻村调研，每天傍晚沿着村中小路散步，看到灯光闪烁的户数屈指可数。本地人口进城务工，甚至在镇上、市区购置了房屋；与此同时，外来人口大量导入郊区，或从事工业，也有大量从事农业生产。这是最近十几年来上海郊区普遍发生的一种劳动力结构上土客替代的趋势。一方面，这些外来人口为城市的发展增加了强大的活力、为城市消费者农副产品的供给做出了巨大贡献、也使本地村民在土地承包经营权流转的过程中获得了不菲的财产性收入。另一方面，传统的静态式的人口管理模式和村居治理体系，在面对人户分离、土客替代的大流动时代，越发显得不合时宜。
      这就要求这些地区的管理者，既要保证本地居民的合法权益，包括其作为集体经济组织成员分享集体经济发展的成果和集体资产收益的权利；也要真正做到守土有责，用心、倾心地为长期居住在此、生活在此的外来人口提供优质的社会服务。这也正是《意见》发力之处。
      二是乡镇村落的大撤大并所造成的治理虚化。上世纪九十年代中后期特别是本世纪以来，一批乡镇根据经济发展需求进行撤并，形成数倍于原先规模的大镇；一些行政村也大范围合并。加之这些年来中心城区全面铺开的旧城改造所造成的人口转移，也在郊区镇形成相当于外地中小城市规模的大型居住社区。可是如果调查一下，就会发现这种农村社区化的发展水平是参差不齐的，有些合并后的大村内部还需要许多结构上的磨合。对于城乡结合部的近郊农村居民来说，他们所居住的社区不仅是个生活空间，也是个生产空间。他们长期形成的归属认同，并不会简单地因为行政归并而发生剧变。所以，原来几个行政村合并为一个大行政村，但在人员编制上又有严格的限制，因而在实际运作上，往往还是“三家分晋”，无法形成合力。此种条件下，村居管理范围和规模的扩张，带来的就未必是治理水平的跟进。
      因此，在《意见》中明确提出，要在包括大镇、大居在内的人口密集地区，划分确定基本管理单元，以此为载体推进服务资源和行政管理力量配置，解决“小马拉大车”的问题。
      上海是一座开放的城市，以其独特的魅力源源不断地吸引着四面八方的人们。在高流动性的开放时代，需要的是更高水平的基层社会治理。从这一角度看，《意见》的出台是管理者自觉把握时代进程的体现，具有标志性意义。
      （作者为华东理工大学中国城乡发展研究中心副教授）

      原文来源：东方网 2015-01-08 | 作者：曹东勃

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