坚持顶层设计与实践探索相结合——上海推进司法体制改革试点这一年（上）

　　■员额制是上海司法体制改革的亮点。实行员额制后，法官总数少了，但一线办案的法官多了，审判一线的人数实际增加了18.5%，法官与审判辅助人员的配比由原来的1∶0.75增加到1∶1.5，法官的事务性工作负担大大减轻，促进了办案质量和效率的提升

　　■上海还提出了一个全新的概念——权力清单，出台了一系列制度。凡在权力清单范围内的职责“必须为”，凡权力清单没有授权的“不可为”。同时，建立执法档案，实行办案质量全程管控，严格执行错案责任追究，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题

　　2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了中央政法委《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，中国司法体制改革翻开了历史性的一页，这一天将注定成为中国法治进程中一个意义非凡的坐标。

　　2014年7月12日，根据中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志指示精神和中央司改领导小组部署，上海在全国率先拉开司法体制改革大幕，选择市二中院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院共八家单位，开展先行试点。

　　2015年4月23日，上海召开全面推进司法体制改革试点工作会议，在全市三级法院、检察院全面推开试点。

　　中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在十届市委六次全会上曾指出，上海要举全市之力，坚决贯彻落实党中央和总书记的要求，完成好建立中国（上海）自由贸易试验区和司法体制改革试点这两项重要改革任务，确保可复制、可推广。

　　“司法权是中央事权，上海司法体制改革遵循和执行的是中央精神，必须着眼于国家司法体制改革的大局大势，坚持改革的正确方向，坚持中央顶层设计与上海司法实践相结合，积极稳妥有序地推进。”上海市委常委、市委政法委书记姜平说，“在市委的坚强领导下，市委政法委应当切实发挥牵头抓总、指导协调、督促推动的作用，做到把握方向不动摇、破解难题不退缩、有效推进不停步。”

　　司法体制改革，是在“四个全面”战略布局之下的关键“落子”。回顾上海司法体制改革整整一年的“破冰之旅”，可谓步稳蹄疾，众志成城，形成了一批可复制、可推广的经验。

85% 司法人力资源直接投入办案

　　长期以来，我国对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化司法队伍，不利于把优秀人才留在司法一线。在上海司法改革试点方案中，为优化人员结构，强化办案力量，率先提出探索实行法官、检察官员额制，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，推动法官、检察官队伍专业化、职业化建设。

　　改革方案提出，上海将法院、检察院工作人员分为法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，以及司法行政管理人员，并确定了三类人员分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。这样，就能确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。

　　实行人员分类管理，建立员额制，既是此轮上海司法体制改革的亮点，也是最难啃的硬骨头之一。改革之前，上海各单位法官、检察官比例，普遍超出33%的员额。其中在职法官占在编干部总数约56%，在职检察官占在编干部总数约71%。要完成员额目标，落实人员分类定岗，涉及每一名同志的切身利益，可谓困难重重，为此全市上上下下做了大量的思想政治工作。

　　“员额制的核心在于让法官、检察官真正回归其职业本源，让法官更像法官，让检察官更像检察官。”上海市委政法委副书记、上海司法体制改革试点工作推进小组办公室主任王教生介绍说，为了达到这一目的，上海想了很多办法，最后采取“双向选择、自愿转岗一批，竞争上岗、退出一批，内部调整、调出一批”等措施，不仅有效解决了人员分类定岗问题，而且保证了司法队伍的优化和稳定。　

有效缓解案多人少矛盾

　　在先行试点法院、检察院中，首批入额法官、检察官员额比例分别为27.6%、29.9%，均未用足33%的员额。改革敢于“动自己的奶酪”，这给法官、检察官队伍未来职业发展留足了空间。

　　上海明确规定，入额法官、检察官都要亲自办案，包括院长、检察长、庭长，审判委员会、检察委员会委员，并对办案情况实行年终考核。考核不合格的，依法按程序退出员额。对此，徐汇区人民法院知识产权庭庭长王利民感同身受，“司改以后，所有的院庭长都编入了29个合议庭担任审判长。本人作为知识产权审判庭的庭长，一年以来作为审判长主审了知识产权的刑事民事案件140多件。”

　　法官、检察官员额要降到33%。有人担心，案件量逐年见涨，法官、检察官人数却要压缩到33%，会不会出现案多人少的矛盾？实践证明，改革以后，2014年，4家先行试点法院共受理各类案件117803件，占全市法院的五分之一，审结116527件，同比分别上升9.9%和12.59%。2015年1至6月，全市法院共受理各类案件29.93万件，审结28.01万件，同比分别上升15.8%和11.3%。

　　“实行员额制后，法官总数少了，但一线办案的法官多了，审判一线的人数实际增加了18.5%，法官与审判辅助人员的配比由原来的1∶0.75增加到1∶1.5，法官的事务性工作负担大大减轻，促进了办案质量和效率的提升。”上海市高级人民法院院长崔亚东指出，改革是有效缓解了案多人少矛盾，而不是加剧了矛盾。

　　2014年9月5日，上海首次任命了289名法官助理、检察官助理，这是新中国成立以来我国产生的首批法官助理、检察官助理。法官助理、检察官助理全部编入专业合议庭或主任检察官办案组，主要负责审阅案卷、组织庭前证据交换、草拟法律文书、协助开展侦查、采取强制措施等工作。

三项措施护航“放权”到位

　　“过去办案实行的是三级审批制。一个案件要经过承办人、科长和分管检察长的三级把关。”宝山区检察院侦监科殷岩桦对此深有体会，“这次司法改革实行检察官办案责任制，这对我们来说，挑战和触动都是非常大的。不仅阅卷、复核证据等工作要更加细心了，而且办案的责任也更加大了。”

　　“让审理者裁判、由裁判者负责”，是司法亲历性的要求。改革之前，上海各级法院、检察院也存在“审者不判、判者不审”的问题，有层层把关的制度，但没有层层把关的责任，责任追究难，办案效率低。完善司法责任制，就是要体现司法亲历性，实现权责统一，提升法官检察官办案的责任心、积极性。为此，上海抓住放权与监督两个关键，探索了一些有效举措。

　　为了把“放权”做到位，上海采取了三项措施。一是规范文书签发制度，明确院、庭长对自己没有主审的案件不再签发裁判文书。二是完善审委会、检委会工作机制，审委会、检委会重点讨论对法律适用意见有较大分歧的重大疑难复杂案件。三是规定行政岗位管理职责，院长、检察长、庭长主要负责审核程序性事项、监督管理办案质量效率等，确保不再通过“行政化审批”进行个案管理。同时，建立法官、检察官联席会议制度，既为法官、检察官办案提供专业咨询，又为业务交流搭建了有效平台。　

监督制约机制确保办案质量

　　法官、检察官有独立办案职权的同时，也要有明确的制约和监督。在改革中，上海积极探索加强监督制约机制，推动和保障司法人员依法履职尽责，严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。

　　上海还提出了一个全新的概念——权力清单，出台了一系列制度。凡在权力清单范围内的职责“必须为”，凡权力清单没有授权的“不可为”。同时，建立执法档案，实行办案质量全程管控，严格执行错案责任追究，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。

　　“检察官权力清单是落实检察院办案责任制的一个核心内容，就是要使检察官真正成为执法办案的主体。”上海市人民检察院检察长陈旭说，“我们还出台了两项监督措施：一是要求15类案件必须由检察长审核把关；二是对宣告无罪或者由于办案质量造成国家赔偿或造成办案当中的执法事故，要进行评估，明确责任。这两项措施对于确保司法公正会起到重要的作用。”

　　试点法院、检察院改革后，司法权力运行机制进一步优化，大大提高了办案质量和效率，也使人民群众充分感受到了改革带来的变化。上海市人大代表、律师孙洪林说：“改革后办案更加规范了，也更透明了，法官和检察官更专业、更敬业、也更有担当了，他们办案的效率和质量有了很大的提高，我们律师明显感觉到司法改革的目的达到了。”