“上海检察改革系列报道”之一检察改革试点探索者的脚步
编者按：在过去的九个多月里，上海作为全国首家开展检察改革试点的地区之一，上海检察机关改革试点的经验、做法以及带来的变化，引起司法系统内外社会各界的广泛关注，本报将分主题进行系列报道。
“竹外桃花三两枝，春江水暖鸭先知”。作为在全国率先试水司法改革的上海检察机关，2015年的春天是令人难忘的。如同潇潇春雨润物无声，3月底4月初短短数天内，在上海市检察院网站上，连续公布多达21项、涉及检察改革的规定制度，加上近期即将公布的规定制度共达32项。如此密集推出检察制度创新，在上海检察历史上前所未有，这意味着经过9个多月来的试点、探索、总结。在这个春天里，检察改革试点在上海全市面上推行的时间窗口已经打开。
先行探路 勇于担当
去年6月，中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和中央批准的《上海市司法改革试点工作方案》明确，“实行司法人员分类管理”、“完善司法责任制”、“健全司法人员职业保障制度”、“实行省以下法院、检察院人财物的统一管理”，是确定的四项主要任务。自此，一场探索构建中国特色检察制度、涉及深层次司法体制改革拉开序幕。
然而，改革没有现成的经验可参照。该市检察院党组书记、检察长陈旭和党组一班人马，十分明确身上担负先行探路、积累经验的责任与担当。去年6月他们选择了市检察二分院和闵行、宝山、徐汇三个区检察院进行先行先试。9个多月来，上海市检察院先后召开党组会、检察改革试点工作领导小组会20余次，认真学习领会党的十八届三中、四中全会精神、习近平总书记关于全面深化改革的系列讲话精神、高检院改革试点要求和市委司法改革精神，牢牢把握改革的正确方向，要求试点检察院检察长作为第一责任人，始终站在改革一线，坚持原则，敢于担当。
9个多月来他们重点从十个突破口推进改革试点：即分类管理改革、检察官办案责任制、主任检察官制度和检察办案组织改革、培养高素质检察官、检察权运行新体制下的有效监督制约机制、内设机构扁平化管理模式、设立检察官遴选（惩戒）工作办公室、实行全市人财物统一管理、检察官依法履职职业保障体系、新的检察官等级管理制度。同时精心选择了“制定实施方案和配套制度”；“妥善解决重点问题”；“进行人员分类”；“边推进、边总结试点经验”等四条推进改革试点的实施路径。
9个多月来，他们积极探索、紧锣密鼓研究出台和即将出台的基础性文件和制度规定共分为5大部分49项制度，从而使改革试点已初步形成一套完整的制度框架体系。同时他们重点研究了分类管理、员额控制、检察官等级套改、考核评价、内设机构整合等改革难点，还任命了第一批58名检察官助理，对检察官等级进行了模拟套改，开展了先行试点检察院检察人员分类定岗、纳入员额的检察官选任等，周密部署、审慎而又积极地推进，初步形成完整的改革思路和可行的具体举措。该市检察院陈旭检察长在总结9个月的体会时说：“加强党的领导、不断解放思想、严格执行现行法律、遵循司法规律、科学稳妥推进，是我们在改革试点过程中的经验”。
上海的检察改革试点得到中央、高检和上海市委、市人大的高度重视，多次专题听取汇报，给予直接指导；四个试点单位检察干部严格按照制度安排，不等不靠、大胆创新、勇于担当、啃下一块块“硬骨头”。检察改革取得新进展，检察工作取得新成效，得到中央、高检、上海市委和社会各界的高度评价。上海市人大常委会副主任薛潮在考察时评价说，上海检察改革在顶层设计的框架下探索，方向正确；四项改革目标都有开创性的试点，起点高；尊重司法规律，体现检察官办案主体地位和检察权的监督制约，责任制落实到位；领导带头思想工作深入细致，凝聚改革共识，指导改革定力强；初步形成制度框架体系，为今后5年深入推进打下基础，体现了先行先试的制度价值。
“我现在对自己做一名真正意义上的检察官职业前景非常明确。”3月底的一天，记者在上海市宝山区检察院采访，该院公诉科的周长春告诉记者：她2008年法学硕士毕业考入检察院， 去年提升为助理检察员薪酬待遇是行政副科级，按照改革前的做法，在基层检察院无论是否办案，除非担任院级领导，其他人员封顶是副处级检察员。然而小周很幸运，作为试点单位的一员，去年以来她经过自愿报名、笔试、面试、民主测评和上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会的陈述答辩等“过五关斩六将”式的筛选，进入全市首批由助检员晋升员额制检察官建议名单。看得出小周对自己的职业前景信心满满。
长期以来检察机关人员管理体制与一般行政机关没有区别，检察官身份与行政级别挂钩。该院政治部副主任钱永庚说，“受行政职数的限制，检察人员“千军万马”走检察官行政职级“独木桥”，不论是业务部门、综合部门乃至后勤服务部门的人员，都要通过成为“检察官”来晋升行政职级待遇，造成检察官队伍庞大，人员冗杂，素质参差不齐，而行使检察权的检察官与做辅助事务的人员界限模糊，也影响真正在办案一线检察官的职业发展”。分类试点前该院在编干部208人，检察员79人，助理检察员72人，这样“检察官”占了70%多，而真正在一线办案的骨干并不多。这类情况在基层检察院并不鲜见，上海全市4031名检察干警中，有检察员、助检员职称的有2884人，“检察官”占了71.5%。
71%到33%，控制员额这一刀怎样“切”
检察改革就从检察人员分类管理中突破。按照中央正式批准上海司法改革试点方案，划分人员类别分为检察官，检察辅助人员，行政管理人员三类核定员额，经5年过渡期，三类员额分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。
然而，对上海检察机关而言，“员额制”将现实中占71%多的“检察官”改到占33%员额的检察官，这一刀怎样“切”。该市检察院抱着严谨的科学态度，9个多月来先后设计了“现有检察人员情况统计表”、“检察官、检察官助理、书记员配比情况表”等10份改革数据测算情况表，先后2次组织先行试点院和其他各级院进行基础测算，对全市检察人员状况和职业保障水平进行调查分析。在摸清了基础性情况后，研究形成了各类员额分配使用详细测算和规划，对现有检察员、助理检察员遴选为员额内检察官提出具体步骤和长远规划。
基本数据清楚后，相关实施政策也相继推出：他们设置 “老人老办法，新人新办法”中的“老人”和“新人”的时间界限； 5年过渡期内，一时不入员额的检察官，继续保留法律职务，并可在各类人员间交流；2015年后实行分类招录、分类管理，新招录的司法行政人员不得转任检察官助理；现有的检察员通过严格考核，以确认方式择优纳入员额检察官管理，不需要再经人大程序重新任命；难以胜任检察官要求的，转任其他分类人员，不占检察官员额；现有助检员先分类为检察官助理，再通过严格考试考核、逐步选任，择优遴选入额，按法定程序任命。过渡期内未入额的助检员，在检察长授权范围内可继续行使检察办案职责。全市检察官实行统一选任，分级任免。
他们严格规定了各类人员的政治素质、职业操守、办案经历、学历等基本资格条件以及禁入规定、缓入情形；制定了各类检察官岗位说明书，明确检察官岗位设置、资格条件、岗位要求和主要职责。入员额的检察官岗位主要设置在侦监、公诉、未检、金融、反贪、反渎、民行、监所等主要司法办案部门，而社区、案管、控申、研究室、预防等其他业务部门从严控制。规定凡是入员额的检察官，都必须直接办案。担任检察院领导职务的入员额检察官办案要达到规定的数量。综合部门不配置检察官岗位。书记员统一由辅助文员担任。
面对面谈心 覆盖百分百
“我在检察岗位上干了大半辈子，不知道还能不能保留检察官的身份”。宝山区检察院公诉科的老赵在座谈时表示了自己的担忧。而在综合部门工作的年轻人则担心自己还能否回到业务部门，圆自己的检察官梦。人员分类管理涉及每个检察干警的切身利益，牵一发而动全身。
四家试点单位在上海市检察院的统一安排下，既严格准入控制检察官员额，又传承历史沿革、稳妥过渡。在人员分类过程中，各试点单位积极做好检察干警政策解读工作，明确检察改革对推进依法治国全局和发展检察事业的重大意义，避免由此带来的检察干警思想波动、工作受到影响。同时确定每人都有两次选择机会，根据岗位说明书提出岗位选择意向。为掌握干警的思想动态，有针对性地做好思想政治工作，试点单位开展面对面谈心基本达到全院干警100%覆盖，做到对干警的岗位意向、择岗疑虑以及是否愿意服从安排、跨类别调整等意愿做到心中有数。
一些试点单位还根据本单位情况出台了相应的举措，做到组织安排与个人意愿相结合，尊重检察人员的知情权、选择权。对此，宝山区检察院林立检察长的体会是：我们要遵循干警是第一资源的理念，用足用好决策成本、降低实施成本，智慧推进检察人员分类管理工作。
2015年3月21日、22日，由社会各界人士组成的上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会聚集在上海市检察官培训中心，举行第三次全体会议，首次启动员额制检察官遴选，两天里15名委员投票确认四家检察改革试点单位原检察员进入员额制检察官建议名单，对各试点单位提名原助检员进入员额制检察官建议名单候选人逐一“过堂”面试遴选。
记者拿到一组反映出四家试点检察院员额制分类管理实践数据：原有319名检察员中有271人被确认进入首批员额内检察官建议名单，占现有检察员的85%，未能确认入额的检察员有48人，占现有检察员的15%；原有266名助理检察员中，首批遴选进入员额检察官建议名单37人。这308名首批拟入额人员，占所在单位编制总数的30%。体现了检察官员额适度从紧、留有余地的原则。入额检察官学历学位层次明显提高，具有硕、博士以上学位人员的比例由改革前的17%上升到39%；平均年龄为44.7岁，比改革前下降了2岁。首批拟入额检察官100%配置在司法办案一线，实现了检察官配备在司法办案一线的改革目标。检察官分类管理顺利推进，达到了预期成效。