109枚公章“革”进国家博物馆
9月11日，国务院总理李克强在天津滨海新区行政审批局办事大厅，见证封存109枚审批公章。刘震 摄
11月15日，国家博物馆工作人员搬走天津滨海新区109枚封存审批公章。新华社 发
11月15日，国家博物馆收藏天津滨海新区109枚封存审批公章。刘嘉琦 摄
国务院一年多来已先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，掀简政放权“风暴”
11月15日下午1时，一辆黑色轿车，从天津市滨海新区行政审批局的办公楼出发，两个多小时后，它驶入了天安门东侧的中国国家博物馆。
车里，是109枚已经废弃的公章。“这些公章是政府简政放权的生动见证，也是中国当代改革开放史的重要文物。”国家博物馆党委书记、副馆长黄振春专程赶到天津接收这些公章。
从外形上看，这些公章并没有什么特别之处。它们中的绝大部分由木头或塑料制成，最大的有拳头般大小。有些印章使用了多年，红墨的印迹已经侵入到木头的纹理中。它们都被封存在一个长方形的透明玻璃箱子里，上面贴着一张白色的封条。
为这些公章贴上封条的人是滨海新区行政审批局局长张铁军，而见证这一封章过程的人，则是国务院总理李克强。
那天是9月11日，李克强赴天津考察调研，其中一站正是滨海新区行政审批局的办事大厅。4个月前，滨海新区成立了全国首个“行政审批局”，将分散在18个不同单位的216项审批职责归并到一个部门，由1枚公章取代了109枚公章。
在服务大厅里，李克强走到这些被摆放在透明箱子里的旧公章前，仔细向滨海新区行政审批局局长张铁军询问了这项改革到底有哪些效果，能为老百姓减少多少办事成本。最后，他看着张铁军为装满公章的玻璃箱贴上一张写有当天日期的白色封条。
“这些公章今天被贴上了封条，就绝不能再打开，再也不能变相给老百姓‘设门槛’。”李克强叮嘱道。
这是李克强的行事风格。事实上，自就任国务院总理起，他就坚定表示出要将那些冗余的政府审批权“关进笼子”的决心。他不遗余力推动简政放权，并将此视作本届政府的“当头炮”。他在许多场合表达出对于公务人员“迷恋”审批权力的反感。有一次，在国务院常务会上，他公开批评有些部门的工作人员“会批不会管”，“好像只会在办公室‘画圈’”。
国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室的一位负责人，曾经统计过本届政府成立以来，李克强总理以及其他国务院领导同志对这项改革的亲笔批示数量——150件，几乎平均每4天就有一件。过去一年多来，国务院已经先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，有人甚至用“风暴”等字眼来形容这场改革的强度。
在一些观察者看来，李克强赴滨海新区行政审批局的行程，再一次彰显出他大力削减审批权力换取改革红利的决心。在见证封章的前一天，李克强出席在天津举办的第八届夏季达沃斯论坛。面对多国元首和政府首脑，中国总理明确提出，要继续深化行政管理体制改革，力争用更短的时间完成取消和下放行政审批事项的5年任务。
他说，中国全面深化改革未有穷期，政府要带头自我革命，“开弓没有回头箭”。
把千千万万中国人的积极性激发出来，就是改革的最大红利
李克强总理离开后不久，天津市滨海新区行政审批局办公室主任匡令凡便接到国家博物馆的一个电话。对方提出想要收藏他们“革命”掉的109枚废弃公章，并表示，有意将这些公章纳入国家博物馆的“复兴之路”展览。
这让匡令凡想起，总理在考察现场，曾再三叮嘱“这些公章一旦封存绝不能再打开，要让它们彻底成为历史”。
“而国家博物馆当然是最恰当的归宿。”匡令凡说。
将废弃的审批公章从政府机关“革”进国家博物馆，并没有花费太大的周章，但拿掉政府部门冗余的审批权力，却绝非这么简单。
9月17日，李克强总理离开6天后，滨海新区行政审批局便迎来了北京的一个考察组。组长是行政审批制度改革的具体牵头单位中央编办的一位副司长，成员包括中央编办和国务院法制办的两名副处长与一名干部。这已经是国务院审改办第二次组织考察组专程来访。“关心的都是改革里最实在的问题。”这是张铁军对于考察组最直观的印象。
没有客套话和多余的寒暄，在将近两小时的内部调研会上，考察组提出的问题十分直接。比如，条块管理会不会出现衔接问题?被改革部门不愿意放权怎么办?保留的审批事项里有没有藏着子项?一切都围着“审批”二字展开。
“实际工作里，咱们有没有发现一些审批是根本没有必要的?有多少是还可以再干掉的?”一名年轻的副处长举起手，做了一个挥刀的姿势。
事实上，自本届中央政府组成以来，简政放权的脚步就一刻也没有停歇。2013年3月17日，刚刚就任国务院总理的李克强在两会记者会上首次“亮相”便郑重承诺：本届政府要将国务院各部门现有的1700多项行政审批事项，至少削减三分之一以上。“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”李克强当场表态，“要用壮士断腕的决心，把错装在政府身上的手，换成市场的手。”
一天后，国务院召开第一次常务会议，主题就是研究加快推进政府职能转变。
“我认为这是很有政治家眼光的一次长远部署和改革布局。”一位亲历简政放权改革的政府官员分析道。“一方面，中国经济发展正处在转型期的关键节点上，到底应该以什么方式促使中国经济更健康发展，答案已经十分清晰，就是要最大限度地让市场配置资源。这就要求各级政府必须加大简政放权力度，切实处理好政府与市场的关系。另外，十八大以来，中央抓作风建设，加快了依法治国的步伐，而行政审批制度改革的另一指向就是制度反腐，这本身就是建设法治政府、廉洁政府的重要途径。”
过去一年多时间里，国务院不下20次的常务会议，研究的事项与简政放权相关。
在“有意见说意见，客套话免说”的常务会上，李克强多次以直接的说话风格，表达过他对这项改革的决心。
今年6月的一次常务会议上，李克强举起手中的材料，请参会者“认真读一读”，“这里面列出的有些审批事项，设立8年来，竟连一次申请都没受理过。说起来都好笑!”同样是在这次常务会议上，当讨论到取消职业资格许可和认定时，李克强指着一项即将被取消的职业资格，询问一位相关部门负责人：“‘国际商务专业人员资格证’是做什么的?你有这个资格许可吗?”这位负责人摇了摇头，会场响起一片笑声。李克强也乐了：“你可是我们的国际贸易谈判首席代表啊!连你都没有资格，这个资格许可不是莫名其妙吗?”
一个月后，李克强到山东与新创小微企业经营者座谈，当场部署了包括继续推进简政放权在内的三项工作。这场座谈会的讨论甚至一直延续到返回北京的火车上。在轻晃的车厢里，李克强把国务院相关领导及随行部门的几位负责人召集到一起，又明确了一遍工作的具体部门分工和落实路径。他说：“把千千万万中国人的积极性调动起来、创造力释放出来，这就是改革的最大红利。”
就像是跳高一样，越往上跳，每高一厘米就越难
提出过希望保存这些公章的单位不止国家博物馆一家。张铁军记得，滨海新区档案局的工作人员来审批局进行档案管理培训时，也曾专门提出，这些公章应该作为一个历史阶段的标志物进行存档。
“无论最终被哪个单位收藏，这些废弃的公章终究会有一天归入历史。就像安徽凤阳小岗村那些村民的血手印一样，人们看到它们就会想起中国曾经进行过的这场行政审批制度改革。”张铁军说。
封存109枚公章，只不过几十秒时间，而把109枚公章运往国家博物馆，也不过两个多小时时间，但中国行政审批制度改革的艰难与复杂，却远非这么几十秒和两个多小时可以形容。
从2001年10月成立行政审批体制改革领导小组算起，至今已经走过13年时间。
如今面临的最大难题是——“在过去已经取消下放2000多项审批事项的基础上，再削减三分之一以上，可以说是一开始就进入了深水区。”曾经调研过多个省市和部委改革状况的国家行政学院教授张占斌，以此形容本届政府行政审批所面临的艰难困境，“就像是跳高一样，越往上跳，每高一厘米就越难。当然，一旦突破，意义也就更大。”
“说实话，这次改革确实不容易。改了多少年，到现在这个份上，挤掉那么多水分以后，剩下的都是‘硬骨头’，你可想而知这个难度。”国务院审改办的一位负责人几次用了“硬骨头”这个词。
“但这一次，总理的改革决心真的很大。”这位负责人说，以往的改革中，牵头部门主要起协调作用，往往要有一致意见才能再往上报，“到第六批、第七批了，怎么协调也不一致怎么办?现在是非常规协调机制，国务院领导拍板，不同意也要往上报。”
在今年3月19日的国务院常务会议上，李克强说到一周前刚刚通过的《政府工作报告》时用了“时不我待”这个词。他明确表态，今年要“再取消下放行政审批事项200项以上”。
“我跟你们‘交个底’，这个任务难度很大，但必须完成!”李克强态度坚定，“我们必须要充分依靠市场力量、激发社会创造的潜力。”一位在场的国办工作人员记得，讲到这里时李克强加重了语气说，“希望我们的一些同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标，那样做得不偿失。”
“搞这种‘放权’改革不容易，除了决心以外，总理抓这个工作其实是很有章法的。”前述国务院审改办那位负责人回忆，去年李克强总理主持召开的国务院机构职能转变电视电话会议，专门要求国务院所有处级干部都要参加。“在我的印象里，国务院总理给处长们就一项工作作动员是罕见的，我觉得这个安排很细心，其实就是给所有参与改革的人一个思想动员，把改革氛围和基础给夯实了。”
要改革，这个清单就必须公布
提起本届政府力推的这场改革，许多人都曾高度关注过2014年的第一次国务院常务会议。当时会议决定，公开国务院各部门全部行政审批事项清单，除公开的事项外，各部门不得擅自新设行政审批事项，向审批事项的“负面清单”管理方向迈进，逐步做到审批清单之外的事项，均由市场主体依法自行决定。
国家行政学院教授宋世明用“一石激起千层浪”形容当时的舆论反应：“这是以前没有过的，这个清单公开，就意味着以后的取消和下放都是在这个框架内进行，你别给我边减边增了，也别给我拆解或者合并同类项了，社会上都在看着呢!”
鲜为人知的是，这个用“晒权”倒逼改革的想法，最早是源于国务院审改办的一次内部讨论。
“一位负责审改工作的副主任第一次开会就提出要实事求是，不能假改革，要改就真改。”一位参与改革方案设计的干部回忆，“有一位同事就提出，在审改工作里经常发现边减边增或者改头换面变相审批的情况，要改革，这个清单就必须公布，如果你不公开又变来变去，老百姓看不到你这个改革。最终我们把这个想法汇报给了国务院领导。”
审改办用了8个月左右时间，通过“三下三上”，与各部门反复核实，最终汇总形成了一份中央政府“行政审批事项目录”。与以往不同，这个“权力清单”的确定首次引入了第三方评估。一位审改组成员介绍，如今审批事项该不该取消、能不能下放，必须要经过地方政府和相关部门、企业协会和服务对象、专家学者这“三关”评估。“这就不再是政府内部自拉自唱。有时候部门和我们都觉得应该，但专家组就不同意，说不能取消。也有时候部门说我这个下放给地方政府行不行，专家组说你别下放了，直接取消得了。”
在正式公布“权力清单”之前，国务院审改办曾经开过一次大会，参会者是国务院各部门负责审改工作的司局级负责人。会议开了一整天，上午是对下一阶段改革的全面部署，下午是就各部门的底数和清单当场一对一沟通。
2014年3月17日，国务院审改办在中国机构编制网正式公开“国务院各部门行政审批事项汇总清单”，涉及国务院60个部门正在实施的行政审批事项共1235项。这是中央政府首次统一集中晒“权力清单”。此前，国家安全部、国家保密局和国家密码局3个部门因没有门户网站，没有对外公开本部门行政审批事项，本次一并公开。
“这次是真的对自己‘动刀’了。”一位长期参与审改工作的官员表示，“这是很有含金量的一项举措，就是要真改革，不搞假改革。”
某种意义上，处在改革第一线的各部委的状态，就是这场简政放权风暴的缩影。
国家发改委政研室副主任杨洁介绍，从2001年到2012年，发改委一共取消、下放和调整了67项行政审批事项，而在自去年以来的一年多时间里，就取消、下放了44项。
农业部总经济师毕美家则将农业部取消下放行政审批事项的过程比喻为一场“确实割了肉”的自我革命：“我们取消下放的比例，从最初的33%，提高到后来的45%，直至现在的53%。”
破除一切束缚发展的体制机制障碍，让每个有创业意愿的人都拥有自主创业的空间
镜头再次回到总理来考察的那天下午。天津滨海新区行政审批局的办事大厅内，27岁的邹萌正在窗口递件，忽然发现旁边的人都往大门口看。她一扭头，“总理走进来了!”邹萌赶紧用手机拍了照片发到朋友圈，“一下子就炸了，收到100多条回复”。
“你是来办企业设立注册的?过去叫工商执照，是来拿执照的，是吧?”李克强见证完封存旧公章，就来到邹萌所在的10号窗口。
总理一边和这个初次创业的年轻人聊天，一边反复询问陪同的办事人员，老百姓要拿到这个执照，要不要交费，还有没有其他的前置审批需要办理。
此前一天，李克强在第八届夏季达沃斯论坛的致辞中曾说，要破除一切束缚发展的体制机制障碍，让每个有创业意愿的人都拥有自主创业的空间。
今年3月底，李克强在内蒙古自治区赤峰市考察时，曾到访翁牛特旗工商登记所，随机询问一位前来办证的市民，各项手续有什么需要改进的地方。这位市民告诉他，工商登记改革后企业注册流程简化了，但前置审批依然存在，比如自己要注册一家粮食流通企业，仍然需要先跑粮食局办理审批手续。
在后来的一次国务院常务会议上，李克强专门提到这件事。“我们有些前置审批根本就没有必要嘛!”他说，“粮食局的职责本来是在市场短缺的情况下进行调剂，现在粮食市场早已放开了，而且还存在一定的卖粮难，为什么办这个企业还要粮食局审批?”
事实上，除了继续取消、下放行政审批事项，一系列更为深入的改革举措也相继推出。
比如，放宽市场准入条件，将“先证后照”改为“先照后证”。比如，126项工商登记前置审批改为后置审批。比如，探索实行“三证合一”的登记制度。
“单纯取消、下放一部分审批事项，可能整体市场的感受还不会有那么快，但是像这种系统性的整体改革一出来，企业的感受就很深了。这真的是围绕着市场需求在做文章。”天津市行政审批管理办公室主任李连庆评价道。
一系列数字可以佐证改革成效。今年1-8月，我国新登记注册市场主体800多万户，其中3-8月工商登记制度改革后新登记注册企业同比增长61%，出现“井喷式”增长，带动1000万人以上就业。
改革没有完成时。11月5日的国务院常务会议上，李克强再次为简政放权改革定调，目标直指根除“审批依赖症”。会议决定，削减前置审批、推行投资项目网上核准，为加快办理速度，同一部门实施的多个审批，实行一次受理、一并办理。
“我的理解是，等取消、下放行政审批事项的改革进行到一定阶段，这个单子相对稳定了，改革就会向规范审批行为、提高服务效率和加强事中事后监管等方面继续深化。”国务院审改办一位官员这样说。
天津滨海新区“公章改革”的重要意义，正是在审批效率方面为下一步的改革方向探路。李连庆介绍，如今在滨海新区设立企业，仅需要一个工作日。“我们把各部门审批事项的‘神秘包’一打开，敢情里面重复的内容很多，有些完全可以相互合并，这样一来审批效率又能提高很多。”
9月11日当天，另一位在办事大厅偶遇总理的年轻人郭兰胜，便尝到了这项改革的甜头。他在2008年曾注册过一个餐饮公司，因为听说“事难办、脸难看”，还专门找了一家代办公司，结果前后用了20多天时间，花了六七千块钱。“这次我就想先试试自个儿办，结果，真快，就一个地儿，就一天，全都办下来了!”
这次的“割肉”改革，是有战略布局前提下的“割肉”，有步骤有节奏有章法 交接公章这一天虽是周末，但许多行政审批局的干部还是纷纷赶回了局里。“这个章，那个章我都用过。”一位有过多年审批经验的处长指着几枚废弃的公章感慨，“再见就得去国家博物馆参观去了。”
她说，如今自己已经逐渐习惯了全新的工作模式，“权力少了，但责任更大了。”
作为天津市行政审批制度改革的探路者，在总理见证封存旧公章的新闻上了电视之后，滨海新区行政审批局几乎每天都要接待几批来自全国各地的考察组，最多的时候一天来了8批。有的考察组“三顾茅庐”，多次来天津调研，有的则是地方党政一把手亲自带队。
来者关心的问题各有侧重。一位负责介绍情况的处长发现，地方政府的领导普遍关心的问题是“怎么改革，用什么样的方式方法改”，而具体部门的负责人往往更关心“你把审批权拿走了，那我们做什么”。
其实，李克强在天津夏季达沃斯论坛上的致辞已经指明了方向：“如果说简政放权是‘先手棋’，那么制度建设就是‘连环炮’。”
他给出的“炮弹”是三张“改革清单”——一方面，要拿出“权力清单”，政府能干什么，“法无授权不可为”;另一方面，要给出“负面清单”，企业不能干什么，“法无禁止皆可为”;此外还要拿出“责任清单”，政府该怎么管市场，“法定责任必须为”。
李克强的此次公开表态，被许多评论者视为改革继续走向深化的重要信号。
事实上，总理曾在多个场合用“当头炮”“马前卒”来说明简政放权之于整体改革的重要性。但他同时也格外强调：“转变职能，‘放’和‘管’是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。”在大量减少行政审批事项后，他强调政府管理要由事前审批更多转为事中事后监管，实行“宽进严管”。
今年的一次国务院常务会议上，李克强曾听取4家第三方评估机构的汇报发言。其中一位评估负责人提到审改工作时说，监管是短板的现象仍然普遍存在，不少部门和地方不同程度存在“会批不会管”的情况，有的“对审批很迷恋，对监管很迷茫”。
李克强当即称赞他“讲得很好”。“简政放权不仅要‘放到位’，同时，监管‘要跟上’。这不仅关乎新增企业的生存，更关系到整个社会的后续创业力量。”
2013年李克强访问瑞士时，曾与苏黎世古尔登贝格农庄主讨论过食品安全监管。那位农庄主告诉他，自己绝不会做不安全的食品，“一旦检查不合格，政府就会取消给我的农业补贴，那我就彻底垮了，何苦呢?”
“相比之下，我们的食品生产者，包括污染环境的企业主，有这个压力吗?”李克强后来在国务院常务会议上讲起这个故事，他当场表示，要建立健全经营异常名录制度，对严重违法企业建立“黑名单”制度，下一步要将违规企业“踢”出市场，切实做到“宽进严管”。
在另一次常务会上，他再次突出强调“放管结合”的理念。他说，去年上海自贸区的尝试，就是在探索、勾画政府与市场的边界，寻求简政放权与有效监管相结合的可复制模式。
与这种思路相伴的，是一系列有着明确改革意图的具体举措。
2014年6月4日，国务院出台《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确了27条具体改革措施，并颁布了社会信用体系建设规划纲要。7月23日，国务院常务会议审议通过《企业信息公示暂行条例(草案)》。
国家行政学院教授竹立家分析称，这一轮的审改下了很大力气去改变许多部门“以审代管”的习惯，以转向“更多依靠建立透明诚信的市场秩序来规范企业”。
“很明显，这次的‘割肉’改革，是有战略布局前提下的‘割肉’，有步骤有节奏有章法。”行政学者宋世明给出了这样的评价。
在许多学者看来，本届政府推动行政审批制度改革过程中的另一大特点是“依法放权”。
2014年7月，国务院公布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》，共修改21部行政法规，取消行政审批项目22项，下放审批权7项。据统计，加上这次，本届政府成立以来，已经4次一揽子修改行政法规63部，废止3部，3次提请全国人大常委会审议修改法律22部。
“本届政府主政以来，表现出对法律的极大尊重，通过立法先行或法律的修订，来实现改革的目的，不仅维护了法律尊严，提高了未来的可预见性，更重要的是，将会使改革措施得到社会更高的认可度。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安评价道。
进一步简政放权，这是政府的自我革命
11月15日上午，一个简单的交接仪式在滨海新区行政审批局的办事大厅举行。黄振春用一本红色的收藏证书换回了一整盒满满当当的公章。搬走这些公章的时候，旁边的一位工作人员特意提醒了他一句，“这些公章可沉着呢啊，不好搬啊!”
2个多月以前，几乎是在同样的位置，李克强总理曾拿起过一枚铜质的废弃公章，掂量着感慨道：“这章做得多结实啊!不知束缚了多少人。”
“总理知道这是一场硬仗，自我革命的硬仗。”张铁军说。他还回忆起，自己当时曾请总理亲自封存那109枚已经作废的公章。“不，由你来封存。你封了，就要负责，就要担责任。我代表中央政府来当这幕历史的见证人!”李克强如是说。
解读带有鲜明印迹的这场行政审批制度改革，责任，是另一个绕不开的关键词。
李克强常用“无信不立”强调政府的施政之本，用“尸位素餐”批评“为官不为”。他说，文件既然发出，“就要一路追到基层，让它落地生根”。他告诫官员，“把丑话说在前头”，如果真的发现放权不到位，“要查处、要曝光”。
“在座的各部委，国务院的各项政策措施落实到位了没有?你们各自的责任履行了没有?”在今年的一次国务院常务会议上，李克强态度坚决地说，“各位，你们要‘守土有责’啊!”
“国务院决不发空头文件。”这亦是一条“李氏原则”。
张铁军清楚地记得，在他合上装满109枚公章的箱子，并加贴封条后，总理再一次叮嘱他，绝对不能再打开，更不能变相搞新的公章。
“我向您保证!向您立军令状!”张铁军当即作答。
某种意义上，国务院一年多来大力推进的简政放权改革，或曰行政审批制度改革，也是李克强总理为自己、为国务院立下的一份“军令状”。
如今的中国政府网上，有一个蓝底白字的专题栏目叫做“简政放权”。点开专题，还能找到那篇题为《李克强见证封存109枚审批公章》的新闻报道。在整个专题的栏首处，一直挂着这样一行大字：“进一步简政放权，这是政府的自我革命。”——李克强。（采写 赵之林）