新预算法新闻发布会答记者问

　　中新社记者:

　　请问楼部长，这次关于预算法修改当中，地方政府性债务问题引起了大家的关注，请问在具体的修改过程中有什么样的考虑？另外，您认为在地方债方面，又释放出什么样的信息？谢谢！

　　楼继伟:

　　这次预算管理体制改革，规范地方政府债务，是预算法修正的一项重要内容。这次把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。重点是解决三个层面的问题。

　　第一，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。现在大家看到比较多的是地方政府融资平台.

　　第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。同样大家可以联想到，目前碰到一些问题，由于它不是一个规范的债务，目前存在的情况不是规范的债务，所以管的问题就无从下手。

　　第三，理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题，也是针对目前的情况。地方融资平台中有一些实际上是政府通过企业举债，我们要分开。属于企业的债，政府如果需要支持，就给予明确的，比如说补贴，或者是PPP模式给与支持；属于政府的债务，这些完全公益或者既是公益而且现金流也不足的这些债务，就转成了政府的债务，纳入预算管理。这是分清责任，给社会以正确的信号。为此，这次预算法中也规定了，要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，引入评级。这是我说预算法新修订之后的，当然国务院和财政部在不同层级上，还要制定一些具体的实施办法，总体上来说，是要把地方债纳入规范管理。这是您说的第一个问题。

　　第二个问题，现在的情况怎么样？去年年底的时候，审计署公布了全国截至去年6月份地方债务的情况，按偿债责任看，大致地方政府有12万亿的债务，包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。到去年年底，从财政管理的角度来看，这个规模并没有明显地扩大，当然也可以借一些新债，还一些老债，但是总规模没有明显扩大，总的风险是可控的。

　　京华时报记者:

　　我的问题是关于预算法的。在审议中，我看到一些常委会委员提出，专项转移支付的比重比较大，甚至高过一般性的转移支付。此次预算法修改后，对于财政转移支付制度，特别是专项转移支付作了一些什么样的规定？而且预算法实施以后对于目前情况下一些专项资金效益低下、缺乏有效监管、挤占挪用的问题，您预计会起到多大的作用？谢谢！

　　楼继伟:

　　你提的这个问题要解决需要采取综合性措施，在预算法中全面的作出了规定。我知道代表们审议的时候，对专项转移支付过多是很有意见的。现在，预算法做了一些约束，最重要的约束就是预算必须完整，然后必须公开。除涉密信息之外，原则上都要公开，预算法是这样规定的。

　　“公开是最好的阳光”，因为有些专项转移支付，目标重复，效果不大。十八届三中全会的要求中专门提出，要清理、整合、规范专项转移支付，当然这是“动奶酪”的事情。通过公开预算，大家评一评，这是一个办法，能够减少一些专项转移支付，有利于合并同类项。

　　第二，十八届三中全会要求清理重点支出与财政收支规模挂钩，一般不采取挂钩方式。目前，我们现在七项挂钩的支出，占全国财政支出比重达48%，采取挂钩方式之后，就使得我们的预算被切得非常零碎。预算被切得特别细、特别破碎，这也使得专项转移支付项目和数额比较多，效果也不是很好。

　　再有一条是规定建立跨年度的预算平衡制度，要做预算的中长期规划，它是跨年度预算平衡机制的一部分。我们过去编制预算，按年度考虑比较多，而财政收支包括收入制度和支出政策，都是中长期的政策工具。因此，实行中长期规划、滚动预算、滚动规划，可以使得政策有长远考虑，论证比较科学，减少碎片化、随机性，也有利于减少专项转移支付。

　　所以说要压缩，压缩措施应该说很难用一句话来回答，预算法做出了比较全面的规定。下一步的方向就是按照十八届三中全会提出的要求，规范整合。总的来说，目标明确，手段明确，不要切得太细了。分清中央和地方的职责，中央和地方的共同职责共同安排支出，完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消掉，变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少。通过采取上述措施，专项转移支付将会减少，一般转移支付会增多。谢谢！

　　经济日报记者:

　　我们知道这次修改预算法也加强了人大对预算的审查监督，请王超英主任介绍一下这方面的情况，谢谢！

　　王超英:

　　审查和批准预算，是各级人大的一项重要职权。实践中，各级人大及其常委会积极探索加强预算审查监督的新途径、新办法，积累了不少经验。根据党的十八大和十八届三中全会决定关于加强人大对预算的审查监督的要求，总结近年来各级人大对预算审查监督的经验，修改后的预算从以下几个方面加强了人大对预算审查监督的规定：一是要求报人大审批的预算草案应当进一步细化。实践中反映的关于预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，“看不懂”，无法实行有效的监督。多数预算只是编列到类，而且只有支出方向（功能分类），没有支出用途（经济分类）。代表们只能了解某一领域预算支出的大数，如教育支出总金额是多少，但对具体内容，如多少资金用于教育部门的行政经费，多少资金用于解决教师待遇，多少资金用于学校建设等等，都不是很清楚。看不懂，也就无法审，更无法监督。为解决这一问题，修改后的预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向（如是教育支出还是科技支出），通过经济性质分类反映支出用途（如是工资支出还是购买商品或者服务支出），二者结合可以全面完整地反映政府支出，便于审查和监督。要求报送人大审查和批准的预算草案，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项。

　　二是完善预算的初步审查制度。现行预算法只规定了对预算草案进行初步审查，1999年全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定增加了对中央预算调整方案和中央决算草案进行初步审查的规定，2006年监督法增加了对各级预算调整方案进行初步审查的规定。修改后的预算法总结实践经验，对预算初步审查制度进行了完善：第一，在第二十二条明确了初步审查范围，对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。第二，明确了初步审查机构，市级以上人大的初步审查，由财政经济委员会或有关专门委员会进行，县级人大由常委会进行。同时，考虑到一些市级人大可能未设立专门委员会的实际情况，规定市级人大也可以由常委会有关工作机构研究提出意见；为提高审查质量，规定县级人大常委会在进行初步审查时，可以由有关工作机构研究提出意见。第三，明确了初步审查的时间，中央预算草案和地方预算草案应当在人大会议召开45日或者30日前，提交人大有关机构进行初步审查；各级预算调整方案和决算草案应当的常委会召开30日前，提交人大有关机构进行初步审查。第四，明确规定，对初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，各级财政部门应当及时反馈；初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，以及财政部门反馈的处理情况报告应当印发本级人大代表。第五，为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请邀请本级人大代表参加。

　　三是完善了人大进行预算审查监督的相关规定。第一，明确了对预算草案和决算草案的重点审查内容，规定人大在对预算草案进行了审查时，应当对一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求，预算安排是否符合本法的规定，预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策、收支政策是否切实可行，重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当，预算的编制是否完整、是否符合细化规定，对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当。预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源等事项进行重点审查；对决算草案进行审查时，应当对预算收入情况，支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况，结转资金的使用情况，资金结余情况，本级预算调整及执行情况，财政转移支付安排执行情况，经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况，本级预算周转金规模和使用情况，本级预备费使用情况，超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况等进行重点审查。第二，完善了关于预算调整的规定，明确了进行预算调整的情形和调整程序，并强调经人大批准的预算未经法定程序不得调整。第三，完善了关于预算执行监督的规定，增加规定：各级政府在预算年度开始后、预算批准前安排的支出，应当在预算报告进行说明，向人大报告；各级政府按照国务院的规定实行权责发生制的情况，应当向本级人大常委会进行报告。

　　四是为强化基层人大的预算审查工作，充分发挥人大代表的作用，增加规定，县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

　　中央人民广播电台记者:

　　预算法这次修订当中，全口径预算是一个亮点，其实从2013年开始我们已经在中央层面上做到了四本预算的公开。我想问一下，在新的预算法当中，全口径应当怎样理解？另外，现在四本预算全公开的形式，离全口径还有多少距离？还有多少问题需要解决？谢谢！

　　楼继伟:

　　我们是2013年第一次实现了全口径的预算公开，这次法律规定实行全口径预算管理，包括四本预算。这四本预算实际有所不同，其中第四本叫“社会保险基金预算”。社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括来自于一般公共预算中转移进来的。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。另外，还有大量的资金是财政补贴进去的，是公共预算当中补贴进去的，因此社会保险基金预算也要公开。其他三本预算是来自于税收、收费和政府性基金等，或者是国有资本经营收益。这三本预算必须公开，而且要加强他们之间的统筹使用。

　　现在有一些问题，特别是有些专项收入只能专门用于干什么事情。新的预算法制定以后，这些问题就要逐步解决，要加强资金的统筹使用。2014年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例做了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。

　　新华社记者:

　　我有一个问题想问一下王超英主任。刚才您谈到人大对政府预算的监督，我们也很关心社会公众、老百姓对政府的预算怎么监督。您能谈一下新修改的预算法在预算公开方面，与原法相比有什么新的进展吗？谢谢！

　　王超英:

　　2010年党的十七届五中全会决定提出，提高预算透明度。党的十八大和十八届三中全会决定也提出，“让权力在阳光下运行”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”等具体要求。实践中，已经实现了中央部门“三公经费”公开、部门预算公开，地方政府的预算公开工作也在稳步推进。预算公开的本质上是政府财政资金使用的透明，是政府活动的透明，进行预算公开是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。“阳光是最好的防腐剂”，我们常说，财政收入“取之于民、用之于民”，如何实现，群众如何监督，提高透明度是最有效的途径。正如李克强同志所指出的“怎么能让政府花的钱有效？最好的办法就是公开财政预算，让社会监督”“财政预算越是公开、透明、规范、完整，财政资金就越容易用到刀刃上。”

　　修改后的预算法总结实践经验，回应社会关切，对预算公开作出了比较全面、具体的规定：第一，预算公开，是全面的公开，既包括中央预算，也包括地方预算，预算、预算调整、决算都要公开，不但政府预算要公开，部门预算也要公开。预算活动的全部内容，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开。第二，预算公开，既规范全面也突出重点。在全面公开的原则下，特别强调对一些重要事项，如政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开。第三，预算公开，是具有可操性的公开。预算法作对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，以使法律关于预算公开的规定更具有可执行性、可操作性，更能落到实处。

　　修改后的预算法第十四条、第八十九条关于预算公开的具体规定包括：1.公开内容,包括经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求,公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。2.公开时间。政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后20个自然日内公开；部门预算、决算，应当各级政府财政部门批复后20个自然日内公开。3.公开主体。政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，由本级政府财政部门负责公开；部门预算、决算及报表，由各部门负责公开。