2015年12月23日市政府新闻发布会：上海社会养老服务相关情况

　　市政府新闻办今天（12月23日）举行新闻发布会，邀请上海市副市长时光辉出席并介绍本市社会养老服务的有关情况。市民政局局长朱勤皓、市发展改革委副主任王思政、市人力资源社会保障局副局长郑树忠、市卫生计生委副主任吴乾渝参加发布会，并回答了记者提问。

　　上海是全国最早进入老龄化社会的城市，也是率先开始探索养老服务的城市。历届市委、市政府高度重视养老工作，把积极应对人口老龄化、建设社会养老服务体系作为事关全局的长远战略任务持续推进。

　　 一、“十二五”养老服务目标任务基本完成

　　即将过去的五年，经政府持续强力推进和社会各方共同努力，“十二五”规划确定的上海养老服务各项目标已如期实现，较好地满足了老年人群的养老服务需求。

　　 （一）“9073”养老服务格局进一步完善

　　上海从“十一五”开始，就提出并开始构建以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的“9073”养老服务格局，“十二五”以来，这一格局进一步完善。

　　在居家养老方面，上海通过为困难老年人家庭安装呼叫救助系统，提供居室适老性改造，开展喘息服务，举行“护老者培训”等措施，切实加强对家庭养老服务的支撑，家庭自我照顾的基础不断夯实。

　　在社区养老方面，上海通过大力发展日间照料中心、助餐服务点，实施低龄老年志愿者为高龄独居老人服务的“老伙伴计划”，创建老年宜居社区，建立农村睦邻点等措施，不断巩固和提升社区居家养老的服务能力。截至目前，全市建有日间照料中心超过400家，为1.5万多名老年人提供日间照料服务；设立老年人助餐服务点超过600个，为7万多名老年人提供助餐服务。

　　在机构养老方面，连续十多年作为市政府实事项目，大力推进养老床位建设。截至目前，全市养老机构床位已达12.6万张，完成“十二五”规划的既定目标。同时，切实加强存量养老机构的设施改造，规范养老机构的设施和服务标准，提高养老机构管理和服务水平。

　　 （二）“五位一体”的社会养老服务体系建设加快推进

　　2014年，市政府出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，对全市养老工作作了顶层设计和整体谋划，明确到2020年，全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系的“五位一体”社会养老服务体系，多样化、多层次养老服务需求得到更加充分的满足。按照这一顶层设计的要求，这一年多来，上海多措并举、落实推进。主要进展情况如下：

　 　1、构建多层次、多样化的养老服务供给体系。主要有两方面的突破：

　　一是以规划布局为引领，保障养老服务设施的供给。上海在全国率先编制市、区县两级养老设施布局专项规划，确定到2020年全市养老床位要占到户籍老年人口的3.75%，社区养老设施按每千人40平方米的标准配置。目前，各区县的规划也已经全部出台。

　　二是创新模式，探索符合上海特大型城市特点的养老服务供给新路径。2014年下半年起，上海开始推一种新的养老服务设施——“长者照护之家”，实践下来，很受欢迎。“长者照护之家”主要有三大优势：首先是融合服务功能，既能提供短期住养服务，又能提供日间照料服务，还能为居家养老提供专业服务和支撑，打通了“90”、“7”、“3”三个板块；其次是促进原居安养，使老人在不离开熟悉的社区环境的前提下享受专业化养老服务，也便于老人家属和子女日常探望；其三是利于持续发展，“长者照护之家”可利用社区现有公共设施或改造闲置物业建成，规模多在10-49张床位，避免了建设大、中型养老机构必须面对的场地、资金、建设周期等硬约束，也能够连锁化、规模化发展。今年，上海将建设20家长者照护之家列入市政府实事项目，目前，全市已经建成22家。

　 　2、推进形成完善的养老服务保障体系。主要在两方面加快推进：

　　一是全面推进医养结合。上海出台了《关于全面推进医养结合发展的若干意见》，确定了医养结合的工作目标和路径。主要包括：鼓励有一定规模的养老机构内部设置医疗机构。今年的市政府实事项目“新增50家养老机构内设医疗机构”已经全部完成，明年还将继续推进这项工作，到2017年，实现全市150张床位以上的养老机构均设置医疗机构；由社区卫生服务中心为养老机构提供服务支撑。今年底，社区卫生服务中心与养老机构的签约服务实现全覆盖，今后与老年人日间照料中心、长者照护之家等社区托养机构也要全面签约，并将进一步拓展服务内容和功能；推进老年护理床位建设。将养老机构内一部分普通床位提升为老年护理床位，将部分二级医院、社区卫生服务中心的治疗床位转化为老年护理床位。到2020年，全市老年护理床位要占到户籍老年人口的1.5%。

　　二是加强养老护理人员队伍建设。目前，上海养老护理人员的总量、素质、结构都与养老服务业发展的需求不相适应。为此，上海刚刚编制发布了《养老护理人员队伍建设（专项）规划》，该规划从招录使用、职业发展、薪酬激励等方面，提出了一系列工作举措。同时，上海还考虑借鉴建设领域的立功竞赛模式，准备在养老领域也开展劳动竞赛，提升岗位吸引力和荣誉感以吸引人才。

　 　3、推进养老服务政策支撑体系建设。 目前，上海对享受服务方和提供服务方都制定和实施了一系列支撑政策，确保需方需求有效满足，供方服务能够持续。

　　从享受服务方来看，政策导向是在社区居家与机构之间形成合理梯度，引导老年人优先选择社区居家养老。目前全市享受养老服务补贴人数13万人，2015年养老服务补贴资金约6亿元。

　　从提供服务方来看，主要是在建设、运营、用地、融资、税费等方面给予补贴或优惠。“十二五”期间，市级建设财力投入养老机构床位建设的补助累计超过10亿元。养老设施在水、电、燃气、有线电视等价格方面享受优惠。

　 　4、探索建立老年照护统一需求评估体系。 这是上海社会养老服务体系建设中“牵一发而动全身”的重大举措，目的是促进养老服务资源与需求的公平有效对接。去年起，这项工作在徐汇全区和闵行、杨浦、普陀、浦东新区的部分街镇先行试点，取得了积极进展，积累了宝贵经验。今年下半年以来，主要是以徐汇试点成果为模板，在全市各区县全面推开。

　　 5、建立健全养老服务行业监管体系。 目前主要在三方面着力：一是加强源头规范和关口准入，严格执行《上海市养老机构条例》、民政部《养老机构设立许可办法》，以及一系列标准；二是加强事中事后监督检查，采取审计、信息公开、诚信系统建设等措施，重点加强养老服务机构消防安全、护理安全以及各项日常运营管理；三是积极促进行业自律，加强行业自我教育、自我规范。

　　总的来看，经过多年来的持续努力，上海的养老服务取得了积极的进展。作为全国老龄化程度最高的城市，大力发展养老服务，已成为近年来上海全社会的共识，市委市政府高度重视，人大政协倾情关注，社会各界积极参与，全社会形成了良好氛围。上海有信心、有决心把养老工作做得更好。

　 　二、“十三五”养老服务工作目标思路已经明确

　　“十三五”期间，上海的老龄化程度还将进一步加深，预计到2020年，全市户籍老年人口将超过530万人。关于“十三五”时期的上海养老服务工作，不久前召开的十届市委十次全会进一步明确了基本目标和总体思路，即：提供更加普惠便利的养老服务，更加积极主动应对人口老龄化，加快完善社会养老服务体系，形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务格局，努力实现基本养老服务应保尽保。这个基本目标和总体思路是对“28号文”的进一步深化，“十三五”期间上海将按照这个基本目标和总体思路扎实推进。

　 　（一）进一步完善“五位一体”的社会养老服务体系

　　 1、在设施载体建设方面，就是要发挥规划的引领作用，以规划落地确保设施总量。 《上海市养老设施布局专项规划》已经明确了到2020年的养老设施的总量要求，各区县的规划也都确定了养老设施布局的具体要求，接下来就是要不折不扣地抓规划落地，一个项目一个项目抓落实，确保设施载体总量完成。

　　 2、在服务能力建设方面，要聚焦呼声最强烈、需求最迫切的重点，全面推进医养结合。 上个月，国务院办公厅转发了国家卫计委等部门印发的“推进医疗卫生与养老服务相结合”指导意见。上海提出的医养结合的总体思路和工作路径与国家的要求是高度一致的，提出的具体工作目标要比国家早两年实现，接下来就是按照国家要求，结合上海实际，抓好落实推进，争取用两三年时间，将上海的医养结合在扩大覆盖面的基础上，全面提升能级和水平。

　　 3、在政策支撑体系方面，立足于三个着眼点： 其一，着眼于充分激发市场活力，全面放开养老服务市场，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。其二，着眼于更好地发挥政府保障基本养老公共服务的主导作用，进一步完善基本养老公共服务，提高基本养老公共服务的公平性、有效性。其三，着眼于让老年人拥有更多选择权，建立补需方的机制，营造平等参与、公平竞争的市场环境，让老年人可以自主选择多层次、多样化的服务。

　　 4、在统一需求评估方面，要切实做到把评估作为基本养老公共服务“应保尽保”的基础和前提。 今后所有新增的养老服务设施，无论通过新建还是存量调整设立，凡是提供基本养老公共服务的，老年人提出申请，都要经过统一需求评估，根据照护等级，匹配相应的服务类型。这样真正促进基本养老公共服务更加公平、更有效率。

　 　5、在行业监管体系方面，要着眼于对老年人负责。 加强监管，不是政府部门自身为监管而监管，一切都是为了让老年人获得优质、安全、舒心的养老服务。因此，所有的监管措施、标准、规范都要朝着这个方向去努力，使上海的养老服务最终经得起时间的检验、经得起群众的检验。

　　 （二）进一步形成社区居家优先的养老服务格局

　　未来，上海将进一步凸显社区居家养老优先的政策导向，通过政策体系优化，努力推动社区居家养老服务大发展，也就是市委全会提出的“提供更加普惠便利的养老服务”。根据这个要求，今后在城市化地区，就是要大力推进“长者照护之家”建设；在农村地区，深入开展农村睦邻点建设。

　　 （三）全力以赴朝着目标迈进

　　包括两个层面：首先，实现养老基本公共服务应保尽保，政府保基本、兜底线、促公平的职能充分实现。同时，实现养老服务业蓬勃发展，提供更加丰富、更有质量的养老服务产品，上海老年人多元化、多层次的养老服务需求得到更好地满足。

　 　三、近期已出台和拟出台的相关养老服务政策

　　今年以来，上海在养老服务业方面已经出台了一系列政策措施。以下是近期刚刚出台和即将出台的几项政策的简要介绍：

　 　（一）加快推进长者照护之家建设，2017年实现中心城区和郊区城市化地区全覆盖

　　近日，市民政局和市财政局联合印发《关于加快推进本市长者照护之家建设的通知》，明确了对长者照护之家的扶持政策，由市级福彩金给予每张床位1万元的一次性建设补贴，各区县1：1配比，同时给予一定的运营补贴，在水、电、燃气、有线电视等的收费标准上也给予参照养老机构的优惠政策。

　　长者照护之家可以由各街道、乡镇政府投资举办，也可以由社会力量投资举办。政府举办的长者照护之家，鼓励选择有养老服务经验的社会组织或企业来运营，鼓励形成一批专业运营品牌。

　　上海希望通过三年时间的持续推进，到2017年底，实现中心城区和郊区城市化地区各街镇长者照护之家全覆盖。

　　 （二）加强农村养老服务，推进城乡基本养老公共服务均等化

　　近日，市民政局、发改委等8个部门联合印发了《关于加强本市农村养老服务工作的实施意见》。该《意见》从提升农村养老设施建设和服务水平、引导发展农村互助式养老模式、完善农村养老服务保障措施等方面，提出了要求和措施。

　　值得一提的是，近年来，在上海郊区农村，出现了“睦邻互助点”这一养老服务新形态。“睦邻互助点”以农村自有住宅、闲置房屋为依托，以自愿为前提，弘扬邻里互助传统，开展老年人互助式养老。对此，《意见》提出，到2020年，培育具有一定规模且集生活照料、精神慰藉、互助服务功能于一体的睦邻点若干个，进一步促进城乡老年人互助式养老。

　　 （三）鼓励社会力量参与养老服务业，充分激发社会活力

　　为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励、支持社会力量参与养老服务业，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求，由市发改委牵头制定的《关于鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见》将于近期出台。

　　该《意见》明确，要积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与投资、建设和运营。政府投资新建的养老机构、养老服务设施，实施所有权与经营权分离改革，积极推进“委托经营管理”。

　　该《意见》对当前社会力量参与养老服务业面临的土地、融资、税收等问题，在现有法规政策允许的框架内，尽最大限度予以突破，比如：创新养老服务金融支持政策，鼓励银行开发适合养老服务机构的信贷产品，对符合条件的小微企业养老服务贷款给予风险补偿，积极开展债券品种创新，支持企业申请发行养老产业专项债券。完善土地供应政策，企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务，且连续经营逾一年的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不变更；民间资本举办非营利性养老机构与政府举办的养老机构，可依法使用农民集体所有的土地。全面落实各项税收优惠与养老服务机构优惠政策，如对非营利性养老机构建设全额免征、对营利性养老机构建设减半收取相关行政事业性收费，养老机构用水、用电、用气等亦有优惠措施。

　　 （四）完善养老基本公共服务，保障对象一律须经老年照护统一需求评估

　　在研究鼓励社会力量参与的同时，上海还感到，必须同步完善养老基本公共服务，明晰政府与市场边界，发挥政府在养老服务中“保基本、兜底线、促公平”的主导作用。因此，研究制定了上一份文件的姊妹篇——《关于完善本市养老基本公共服务的若干意见》，近日也将出台。

　　该《意见》明晰了上海养老基本公共服务的保障对象，即经过老年照护统一需求评估、达到相应照护等级的本市户籍老年人，以及符合本市优待优抚政策的户籍老年人。《意见》还明确，要完善保障对象财政补贴政策，加大对居家、社区和机构养老的补贴；创新养老基本公共服务供给，建立健全养老基本公共服务供应商制度，凡符合标准和管理规范的企事业单位与社会组织，均可成为养老基本公共服务合格供应商，并受到相应政策扶持，也接受政府部门严格监管。

　 　（五）探索建立长期护理保险制度

　　如何解决老年护理服务支付能力不足的困难？对于这个问题，上海正在进行积极探索。近期，市政府已要求发改委牵头，相关部门共同参与，抓紧研究建立老年长期护理保险制度，希望制度性地解决老年照护服务的资金问题，满足老年人对专业化照护服务的需求。