全国首创！上海这份《指引》为行政执法如何精准普法指明方向

近日，上海市法制宣传教育联席会议办公室印发《行政执法过程中精准普法的工作指引》（以下简称《工作指引》），于全国率先对行政执法人员在执法过程中开展精准普法进行了部署。

《工作指引》共7章34条，对行政执法过程中精准普法的实施主体、工作对象、普法内容、基本原则、主要方式和组织实施进行详细规定。 

同时，《工作指引》专门用3章16条的篇幅，针对“行政检查、行政处罚和行政强制”“行政许可、行政给付和行政确认”“行政征收”等三类与群众工作生活紧密相关的典型的行政执法行为，就行政执法人员在什么情况下、哪些环节中、面向什么样的对象、以什么样的方式、开展哪方面的普法等问题，提供了具体、明确、可操作的工作指引，从而在落实“谁执法谁普法”理念的征程中迈出了实质性、关键性的一步。

行政执法过程中精准普法的重大意义

行政执法过程中精准普法是国家机关履行“谁执法谁普法”普法责任制的题中应有之义。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（中办发〔2017〕31号）明确要求，“行政执法人员在行政执法过程中，要结合案情进行充分释法说理，并将行政执法相关的法律依据、救济途径等告知行政相对人”。

以工作指引的方式，在行政执法过程中设置专门的普法环节，实现执法普法一体化，是上海贯彻落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的创新之举。一方面，《工作指引》是对“谁执法谁普法”的深化，即从国家机关开展普法的“单位责任”深化到行政执法人员结合执法过程开展普法的“全员责任”“全程责任”。另一方面，也是对“谁执法谁普法”的细化，即从原则性的规定，到明确具体执法环节的工作指引。

群众直观地感受法治，大多数是从接触行政执法开始的。因此，推进行政执法过程中精准普法，对于提升群众的法治感受度会产生直接而显著的效果。而增强群众的法治满意度，则对于落实党的十九大提出的“深化全面依法治国实践”，把上海建设成法治环境最好的全球城市，都具有十分关键的意义。

一是有利于增强普法的实效性。执法者在最擅长的领域、最熟悉的环境下实时、互动普法，保证了普法的准确性和权威性。就当事人遇到的、事关切身利益的问题开展普法，保证了普法的针对性和及时性。同时，普法者就是执法者，所普之法就是所执之法，有利于群众直接感受法律的尊严权威。

二是有利于提高执法的公信力。行政执法人员承担普法责任，可以倒逼其更加准确掌握所执行的法律规定。融法治实践与普法宣传于一体，让当事人不只是感受到法律的刚性，而且也能感受到法律背后的法治精神，从而更容易接受和尊重行政执法的相关裁定。

三是极大地提高了普法的收益/成本之比。相比于专门抽出时间组织群众开展普法，行政执法过程中精准普法节约了双方的时间和精力，实现了普法常态化。全市数十万行政执法人员，每年开展数百万次执法，累加起来的普法数量十分巨大。所以这种普法方式成本低、收益高，非常值得推广。

行政执法过程中精准普法的基本特征

行政执法过程中精准普法，是指行政执法人员在实施行政执法行为的不同阶段和不同环节，围绕正在办理的案件或事项，直接面向行政相对人和利害关系人开展的有针对性的释法说理活动，帮助行政相对人和利害关系人正确理解法律规定、自觉执行法律裁决。相比于其他普法形式，行政执法过程中精准普法的特点是“四个特定”：

一是普法主体特定。普法活动的类型很多，主体也有很大的区别。比如说法治文艺演出，则普法主体是文艺工作者；开展法治讲座，则普法主体是法学专家。行政执法过程中精准普法的实施主体，就是每一个行政执法人员。

二是普法场景特定。每一项普法工作都是在特定的场景中开展的，或者是教室课堂、或者是舞台广场等等。行政执法过程中精准普法的场景，就是正在进行中的、非常具体的执法过程，就是广大群众接触到行政人员的具体办案、办事过程。

三是普法对象特定。不同的普法活动有不同的对象。比如媒体开展的公益普法栏目，对象就是不特定的观众；学校开展的课堂法治教育，对象就是在校学生。行政执法过程中精准普法的对象，是实施行政行为时涉及到的特定的行政相对人和利害关系人。

四是普法内容特定。普法的内容要根据对象来确定。但是其他普法活动的内容，往往是某一类群众可能会遇到的普遍性法律问题，而行政执法过程中精准普法的内容，则就是行政相对人和利害关系人正在经历的特定案件或问题。

由于上述“四个特定”，所以把行政执法过程中的普法直接称为“精准”普法。这里的精准，体现在以下几个方面：

一是普法供给主体的权威性。执法者就是普法者，执法者的权威性保证了普法的权威性。

二是响应普法需求的及时性和互动性。普法要根据需求来开展，如果老百姓没有普法需求，普法的效果就要大打折扣。在行政执法过程中，当事人产生疑问、碰到问题，行政执法人员可以在第一时间与当事人互动，答疑解惑，保证实效。

三是提供普法内容的针对性和准确性。行政执法过程中所普及的法律，不仅是“书本上的法律”，而且也是直接可以执行、发生法律效果的“行动中的法律”。这种既有法律内容正当性的解释，又有法律权威的强制执行力，其普法的精准性是其他普法形式难以企及的。

行政执法过程中精准普法的主要方式

《工作指引》第二章对行政执法过程中开展精准普法的主要方式进行了规定，主要有四种，即主动告知式普法，答疑解惑式普法，释法说理式普法和行政约谈式普法。

（一）主动告知式普法，是行政执法过程中精准普法的主要方式，一般都是按照法定程序的要求，由行政执法人员主动运用。在目前的行政执法中，执法人员都会通过口头、书面或电子媒介等方式主动告知行政相对人、利害关系人实施行政行为的法定依据及可能产生的法律后果及救济方式、救济途径等。所以，在行政执法过程中主动告知当事人的这些内容，对于行政执法人员来讲，本身就是行政执法的法定程序要求。但是从普法工作的角度来讲，就是普非常具体、精准的普法内容。

（二）答疑解惑式普法，是指在行政执法过程中，当行政相对人、利害关系人就正在办理的案件或事项提出疑问或表示困惑时，行政执法人员应当通过口头交流、书面或电子媒介答复等方式有针对性地消除其疑问或困惑，使其知晓和理解相关法律规定，避免行政相对人因不知法而合法权益受损或实施违法行为。当事人就相关法律问题提出疑问或表示困惑，是开展普法的最佳时机，也是行政执法人员履行“谁执法谁普法”责任的具体表现。目前，行政执法过程中的答疑解惑主要以口头方式当面进行。这种面对面的沟通，既不需要占用很长的时间，也夯实了执法公信力的群众基础。

（三）释法说理式普法，是指在行政执法过程中，针对较为复杂、特殊、分歧较大的案件，由行政执法人员或由其所在的行政执法部门从立法精神、立法原则、法理基础等方面向行政相以人或利益关系人作出解释的普法方式。这种普法方式有明确的适用范围，即行政相对人对公正性产生质疑，不配合执法；处理结果可能引发网络舆情、群体性事件；行政相对人对法律适用、事实认定等存在重大误解。在这些情况下，如果不及时做好普法工作，就很容易造成更大的危害后果。

（四）行政约谈式普法，是指在行政执法过程中，行政执法人员通过约见或主动登门等方式，对行政相对人的法人代表或主要领导进行约谈的深入普法方式。行政约谈是一种很好的普法方式。通过行政约谈，可以使约谈对象更加深入地理解相关法律规定，减少今后执法的阻力；可以推动约谈对象选择符合法律规定的解决方案或整改措施。当然，对于行政约谈的适用，《工作指引》也进行了规定，即在同一年度内两次以上违反同一法律规定的、拒不配合行政执法的、接受行政处罚态度恶劣的，以及其他突出问题的。

可见，《工作指引》综合考虑了各种因素，对行政执法人员采取的具体普法方式及其适用范围进行了明确，努力实现行政执法效率和行政执法效果的有机统一。

在行政执法过程中精准普法，是把“谁执法谁普法”引向深入的一次创新尝试。今后，上海将在总结实践经验的基础上，把此项工作推广到其他执法领域，真正让“谁执法谁普法”的理念落地落实。