多规之“底”——从市县“多规合一”试点实践看空间规划体系重构
“多规合一”应充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为“底图”，以自上而下逐级控制的建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标为“底盘”，以永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界为“底线”，强化国家对资源开发利用和保护的整体管控。
全国部署28个地区开展“多规合一”试点工作已一年有余，试点进展如何，能否为未来的国土空间开发保护和空间规划体系改革提供可行路径？
日前，记者从2015年中国土地学会土地规划分会年会上了解到，由国土资源部负责指导的浙江省嘉兴市、山东省桓台县、湖北省鄂州市、广东省佛山市南海区、重庆市江津区、四川省宜宾市南溪区、陕西省榆林市等7个试点市县已完成“多规合一”试点任务，总结报告已上报中央深改办。
共识：从“多个规划”到“一个空间”
过去的这一年，对国土资源部、发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部，以及开展试点的28个市县而言，都是紧张而纠结的一段日子。
所幸，经过最初的迷茫、抵触、争论，再到试点中的磨合与对接，目前尽管各方对于“合”的具体模式还有分歧，但可喜的是，共识正在逐步形成：“多规合一”是确定要干的事，方向已定，目标就是要实现“一本规划、一张蓝图”。
“多规合一”究竟是什么？北京大学教授俞孔坚认为，其本质是不同利益主体的协调共赢，核心是空间的规划，关键是构建代表公共利益和国家长远可持续的生态安全格局和生态基础设施。
换言之，就是要将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，在一本规划和一张蓝图上，得以统一和完整的体现。这一过程，实质上是按照各项规划的功能和定位，紧密衔接、重新梳理、优化区域空间布局的过程。
避免规划“打架”，无疑是“多规合一”最显在的动机。然而，专家们却认为，“合”真正要解决的问题，远不仅于此：一是界定政府和市场的边界，政府管底线，市场管效率，充分发挥市场在资源配置中的决定作用；二是化解中央和地方的矛盾，平衡好保护与发展的关系，推进生态文明建设；三是推进国家治理体系和治理能力现代化，降低交易成本。
具体到实现路径，“多规合一”到底要“合”什么，怎么个“合”法？首先可以明确的是，“合一”以后的规划应是空间规划。当前各类规划都有自身无法克服的“痼疾”，产生的原因实际上是顶层设计——空间规划体系的构建不合理。如果只是“拼盘”式的“合一”，是无法从根本上解决我国空间开发保护的矛盾冲突。因此，有必要在试点探索的基础上，坚持问题导向，进行顶层设计，深化空间规划法律、技术、管理体系研究，重塑空间规划体系。
其次，“多规合一” 的目的在于融合而非单打独斗，应坚持聚同化异的思维，在解决共性分歧的基础上，通过“桥梁”—— 统一的体制机制，实现多个规划目标的统一。业内人士普遍认为，“合”的最后目标是“一本规划”而非“一个规划”，是“一套图”而非“一张图”，并非谁取代谁的关系，而是要优势互补，和谐共生，最后实现一个总体目标、一张蓝图。
再次，在操作层面，当前各地试点单位呼吁最迫切的，就是尽快建立统一的工作平台。即不仅要统一规划的目标、数据基础、用地分类、标准、期限，还要在规划编制、审批管理、实施监管等环节实现统一，进一步夯实“多规合一”的基础。
最后，坚持底线思维，科学划定永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，优化生产、生活、生态“三生”空间，已成为当前各方最基本的共识，也是试点中最重要的一项工作任务。
既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？
“亮点纷呈，不负所望！”部规划司有关负责人表示，经过一年来的探索实践，7个试点地区在开展“多规合一”工作中，从发现问题到解决问题，从分歧差异到协同一致，从多头管理到综合管控，从自成体系到形成“一本规划一张蓝图”，取得了显著成效。
坚持“先瘦身、再强身”，协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控，是嘉兴人的创举。据了解，该市以“统一发展目标、统一规划体系、统一规划基础、统一技术标准、统一规划蓝图、统一信息平台、统一管理机制”为目标，坚持以国土规划控制指标为底盘，以生态保护红线、耕地和永久基本农田保护红线为底线，以国土二调变更数据为底数，切实将发展与布局、开发与保护融为一体，构建具有水乡特色的“三生”空间。通过“多规合一”，中心城区允许建设区和有条件建设区面积压缩了0.22万亩，永久基本农田布局更连片、质量有提高。
先摸家底再布局。鄂州市通过开展资源环境承载力评价，明确区域短板要素和适宜开发空间，针对产业结构矛盾突出，各新区发展同质化严重，人口分布与就业现状失衡等问题，提出了“做强核心、联动两翼、保护三廊、激活全局”的空间开发战略。
为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，实现对单元的网格化、信息化和精细化管理，提高了空间管控的行政效能。
坚持认清本底、理顺关系、确定目标、绘制蓝图的总体思路，江津区不仅构建了一套各专项规划空间类型划分和管控的标准，还开展了流程再造和体制改革，探索规划前置审查要件整合及内设机构整合。目前，《江津区国土空间综合规划》已报区政府常务会议审议通过，并向区人大常委会汇报，明确今后将以《国土空间综合规划》的修改替代区级各类总体规划的具体编制。
协调地上地下空间矛盾，是榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。
针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批繁琐、互相扯皮的问题。
南溪区不仅在试点过程中建立了“联席工作坊”模式和“多规合一”的协调机制，还建立了“控制线+功能区块”的两级空间管控体系，细化中心城区、产业发展规划，形成了一张“可落地”的规划蓝图。
“总的来说，试点地区基本上都做了六件事。”上述负责人介绍说，一是做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；二是协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；三是开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；四是统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系；五是科学划定三条红线，构建国土空间开发格局；六是突出重点细化管控，促进空间规划实施和落地。
当前，无论高层或理论界，都期待着28个市县“多规合一”试点能够总结出更多可复制、可推广的共性经验，为未来的空间规划体系改革找出一条出路。
定位：底图+底盘+底线
在这场轰轰烈烈的“多规演义”中，“管底线”的土地利用总体规划究竟该如何作为？
“应严守资源保护底线，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为‘底图’，以自上而下逐级控制的建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标为‘底盘’，以永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界为‘底线’，强化国家对资源开发利用和保护的整体管控。”部规划司有关负责人表示。
“底图”和“底线”不难理解，但为何要以土地利用总体规划为底盘？业内专家解释说，这是基于三方面依据。一是土规作为控制型规划，发挥着综合管控的作用，交易成本最低；二是与一般性资源相比,土地资源具有高外部性、不可逆性、异质性和用途专用性等特征，符合政府“管底线”的定位；三是从发展趋势来看，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具。
“扬长避短，立足于既有的优势做出亮点和特色，是‘土规’在当前这轮空间规划改革中应坚持的不二法则。”采访中，多位专家表示，在众多规划中，土地总体利用规划的优势相当明显，如强覆盖、综合性、多尺度、约束性、统一的基础数据等，这些都是无可取代的。但另一方面，还应加强对空间布局的长远战略性研究，适当改革计划指标的管理方式，力求管长远、管底线。
这样的呼吁，与基层的探索不谋而合。江津区在试点过程中提出，只有充分发挥现行土地利用总体规划在用途管制、全域管控、垂直管理和基础数据等方面的优势，明确编制市县级国土空间综合规划的底盘，才能实现全域化的空间管理。南海区也明确，规划编制必须强化底线思维，以土地现状变更调查为依据，摸清规划底数；以土地利用总体规划为基础，确立规划底盘。
结合试点的实践，规划司有关负责人认为，“多规合一”创新了规划编制理念和方式，实现“四大转变”：一是由强调新区建设、城市扩张的增量规划向突出空间优化、功能提升、管理高效的存量规划转变；二是“底图”、“底盘”、“底线”管控和资源环境承载力等要素成为规划的重要前提条件；三是由单学科向多学科交叉融合转变，各项规划统一衔接、功能互补、相互协调；四是部门合作意识提高，广泛接受公众参与和社会监督。
困惑：“多规合一”不能承受之“重”
“都是规划惹的祸！”许多地方“长官”在面对城市发展无序、耕地和生态空间不足等诸多问题时，常常这样感慨。
果真如此么？诚然，我国空间规划体系较为复杂，各类规划高达80余种，协调衔接难度大、矛盾冲突较多，这些都是“多规合一”应解决的问题。然而，“多规合一”也并非包治百病的灵丹妙药，它无法解决类似“一把手”规划、“短命”规划等问题。因此，当前我们务必要清楚，哪些是规划的内部问题，哪些则根本不是规划的事情，给“多规合一”减减负。
“多规合一”后可能出现的新问题，也值得警惕。有专家曾指出，个别地区的“多规合一”试点存在隐患，如追求短期政绩规划，热衷局部开发规划，强调长官意志规划，借“多规合一”之名，行盲目扩张之实。另一方面，规划“打架”固然问题很多，但客观上各类规划之间的相互制约，对地方“一把手”规划尚有某种程度的牵制。“多规合一”后，要防止因缺乏博弈制衡引起的决策失控。此外，“多规合一”后，历史遗留问题应如何解决？“合”带来的行政审批制度简化，会不会引起新一轮地方发展冲动？
“多规合一”试点中，谁居于主导地位，无疑是最关键的问题。正如一些试点地区反映，推进“一本规划一张蓝图”过程中，每个主管部门都难以摆脱各自多年形成的“路径依赖”，涉及核心利益冲突时，部门间的协调机制难以发挥作用。
“规划以谁为基础开展编制，本质上是主导权之争。”参与“多规合一”试点的专家也指出，核心是要处理好国民经济和社会发展规划与空间规划之间的关系。
相较于技术上的难题，体制始终是横亘在各规划间最大的障碍。“不触动体制的‘合一’，不过是‘整容式’的改善，空间分治的实质依然如故。”厦门大学教授赵燕菁直言不讳。更有专家表示，“多规”真正要想“合一”，关键在于管理部门需要“合一”，即成立统筹规划编制及实施管理等工作的规划委员会。
此外，在现实语境下，“多规合一”试点还面临着法规和制度的障碍。目前由于缺乏法律法规的有力支撑，“多规合一”形成的总体规划不属于任何法定规划体系，试点地区普遍担心规划成果的约束力不足，成为“过渡性规划”，使“多规合一”成果的作用大打折扣。
体制机制改革难以一蹴而就，改革将往何处去？目前，四部委分别牵头推进的市县“多规合一”试点工任务已经基本完成，形成了一系列试点成果。专家们建议，应加强顶层设计，尽快总结和提升试点经验，并统筹好下一步的空间规划试点工作。
回溯“多规”之变迁与聚合，不难发现，改革的步伐已经越来越近了：建立统一的空间规划体系即将破题！