[文汇报·整版]上海交大陈宪：个税改革要有利于壮大中等收入阶层

让制度约束走在前面，这与人性原本善恶无关。时间久了，诚信之心自然如期而至。再假以时日，世风日上或许不只是一个美好的愿望。善法示人以诚，恶法惑人以险，这恰恰就是良法引人向善的神圣所在。对于社会诚信建设，对于推动创业创新，个税改革或许就是一个契机。    

刚刚过去的2015年被很多媒体称为财税改革的“关键年”，而今天，我们正怀揣着满满的期待，静候财税改革方案在2016年如期而至。    

去年5月，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要研究“综合与分类相结合”的个税改革方案。    

新一轮个税改革方案的基本思路已经敲定，长期来看将分四步走，包括合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度、优化税率结构等。    

改革最终目标是以家庭为纳税单位，按照劳务性收入、财产性收入和偶然所得进行分类征税，在确定合理的免征额后，对家庭赡养老人、子女教育、按揭贷款利息等支出进行税前抵扣。    

尽管只是单一税种的改革，但由于牵扯到社会生活的方方面面，关系到每一个家庭的柴米油盐，长远来说，也关系到整个税制结构的调整，个税改革引起了各方的广泛关注。    

据报道，中国青年报社会调查中心不久前通过问卷网对1911人进行的一项调查显示，70.0%的受访者认为工薪阶层税负偏高，38.5%的受访者认为个税起征点过低。    

个税改革的发力点在哪里?    

个税改革将如何影响百姓生活?    

个税改革对于创新、创业将发挥怎样的推动作用?    

要拨开新一轮个税改革的面纱，不妨先从经济学角度，议一议关于“税”、“个税”、“个税改革”的那些事儿。为此，上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪接受了本报记者的采访。    

个人所得税的首要原则是能力原则

文汇报:本杰明·富兰克林( Benjamin Franklin) 曾说过:“世界上只有两件事是不可避免的，那就是税收和死亡。”这几年随着农业税取消、个人所得税自行申报、证券交易印花税税率的降低、房产买卖中税负的不断变化等各种涉税事件的频频出现，国人也越来越感觉到，我们的衣、食、住、行、享乐、发展等等无不与税收有极密切的关系。作为经济学家，在您眼中“税”为何物?    

陈宪:公共经济学认为，“税”就是公共品的价格，也就是公共服务的价格。生活中，我们购买一件外套，作为私人物品的外套由企业提供;而对于公共品而言，或由政府直接提供，抑或由政府作为组织者，向企业采购。公民纳税，一部分用来维持提供公共品的主体———政府的正常运转，一部分则被直接投入到公共品的生产和维护当中，进而赢得公民的安全和福利。这里的“安全”是一个广义的概念，不局限于公民的人身安全、财产安全，也包括国防安全、食品安全、环境安全，以及教育、医疗卫生等等。    

与那件“外套”的遭遇无异，要达到产品、服务的生产者与消费者双方都满意的状态并非易事，可以称之为一种“均衡”。想必不论古今与西东，喜于纳税，乐于多纳税之人，自是极少数。美国老百姓常常抱怨，“我交了那么多税，就是为了送军队满世界打仗去，这怎么行!”    

文汇报:的确，古今中外，税收在民众的眼里似乎都不是什么好东西，税吏的形象也被涂抹得狰狞万状。然而，正如美国税法专家查尔斯·亚当斯 (Charles Adams) 在 《善与恶:税收在文明进程中的影响》 所言:“国家的繁荣与衰落经常有税收因素。”纵观历史，英法美等国的现代化转型，无不是从财税开始。这恐怕也正是当下人们高度关注我国财税体制改革的重要原因?    

陈宪:财税体制改革一直被认为是改革的“重头戏”。它不仅是经济体制改革的重要组成部分，而且连接着行政体制改革、社会体制改革，甚至生态管理体制改革，所以被视为改革的枢纽。    

新年伊始，国务院总理李克强就主持召开座谈会，研究全面推开营改增、加快财税体制改革、进一步显著减轻企业税负。    

最近，财税体制改革有两个热点话题，一个是税收管理体制方面的，中央政府和地方政府财权与事权的划分，另一个就是个税改革。尽管只是单一税种的改革，但由于它牵扯到社会生活的方方面面，关系到每一个家庭的柴米油盐，长远来说，也关系到整个税制结构的改变，个税改革引起了社会各方的广泛关注。    

文汇报:世界范围内，现在很多学者在研究“不公平”。每个国家的老百姓都在抱怨“不公    

平”。法国经济学家托马斯·皮凯蒂在 《21世纪的资本论》 提出，通过向富人征税，再经过政府转移支付给穷人，这是缩小贫富差距的有效路径。“税”在弥合“不公平”方面真有这么大的作用吗?    

陈宪:每每强调税收的原则的时候，绝大部分阐述都将公平原则置为首要，这或许会误导公众。以个税为例，其首要原则是能力原则，也叫量能原则，即收入高者多缴税，进而达到个税调节收入分配的功能。公平的理念或目标是通过能力原则来实现的。    

我曾多次在不同场合提出这样的一个问题:实现社会公平的最重要手段是什么? 每次得到的最多的答案都是税收。很遗憾，这并非正解。实现社会公平，首要的是机会公平，公民普遍享有教育主要是义务教育的权利和机会，享有基本医疗和公共卫生的权利和机会，享有社会保障的权利和机会等。人人都会生病，人人都会变老，人人都可能失业。这时，社会保障体系让人人有“底”。至于税收，它主要是在结果阶段，进行必要的调节。    

回到公共经济学的概念，“税”是公共品的价格。就其生命本质而言，它又跟社会公平有何血液中拆不开的纠葛呢?    

个税改革的基本思路为“综合与分类相结合”

文汇报:个税起征点的确定，是老百姓非常关心的事。免征额的提高会直接降低部分中低收入群体的税负，大多数经济学家皆希望免征额能够有所提高。在去年全国“两会”期间，有人大代表建议，将个人所得税免征额度提高到5000元。提高个税起征点是否是个税改革的最主要内容? 个税改革应遵循怎样的原则?    

陈宪:在我国，个人所得税的渊源可以上溯到上世纪80年代。改革开放初期，政府开始征收个人所得税。1980年，《中华人民共和国个人所得税法》实施，个税免征额定为800元。但事实上，在相当长的时间里，个人所得税的纳税对象只局限于在华工作的外国人。因为，那个时候老百姓的月收入很难达到800块。2006年，个税免征额提高到1600元，2008年调整为2000元，2011年，再次提高到每月3500元。调整个税免征额无疑是历次修法的一项重要内容，但是，视之为个税改革的最主要内容则属误读。    

去年5月，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要研究“综合与分类相结合”的个税改革方案。新一轮个税改革方案的基本思路已经敲定，长期来看将分四步走，包括合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度、优化税率结构等。最终目标是以家庭为纳税单位，按照劳务性收入、财产性收入和偶然所得进行分类征税，在确定合理的免征额后，对家庭赡养老人、子女教育、按揭贷款利息等支出进行税前抵扣。    

这次综合与分类相结合的改革方案，体现征税的总体原则，那就是广税源，低税率和简征收。同时，体现个人所得税的基本原则———能力原则。    

不过，这套理想的“大综合”方案，目前仍困难重重。我认为2016年可能实施的个税改革，实行“小综合”的可能性很大。不同于“大综合”的是，“小综合”仍以个人为纳税人，只是将原来的11项个人收入分类综合成若干大类，同时扩大一些税前抵扣环节，比如住房按揭贷款利息、房租等。    

文汇报:2011年个税改革将工薪所得9级超额累进税率修改为7级，取消15%和40%两档税率，一级税率调整为3%，扩大两个低档税率的适用范围。这样的调整是否合理?    

陈宪:2011年，个税改革将一级税率由5%调整为3%，进而在相当程度上降低了中低收入者的纳税负担，对于此举，我举双手表示赞同。目前，中国个人所得税为7级累进，除3%的最低税率外，其次为10%、20%、25%、30%、35%、45%。在10%至20%和35%至45%之间的累进幅度较大，而这部分收入群体正是月收入5000元到12500元和58500元以上的两个群体。前一个群体对应中国的中等收入阶层———橄榄型社会建设的中坚力量。目前个人所得税的税率激励机制，不利于中等收入群体努力工作。对后一类高收入群体来说，虽然缴纳35%到45%的个人所得税，符合“抽肥补瘦”的调节功能，但从税收激励来说，美国最高边际税率仅为35%，而香港只有16.5%。虽然欧洲一些国家的个税最高税率为45%，甚至更高，但其多为高福利国家。我国现在和将来都不具备成为高福利国家的条件，过高的税率累进恐怕会留下高收入人群避税、逃税的隐患。    

再观美国个税的6级累进税率，最低税率10%，其次为15%、25%、28%、33%、35%。中间那段对应中产阶级的税率变化比较平缓，上升幅度不会太陡。也就是说，在一个比较大的范围内，采用同一个边际税率。累进程度的缓和设计，直接影响着美国民众的生产生活，在一定程度上，降低了中产阶级的生活负担，甚至对于中产阶级的形成亦有相当的贡献。这一点，可供我国个税改革参考。    

此外，香港的税率设置也颇具特色，公司利得税与个税的最高税率一致，均为16.5%。在香港有很多自谋职业的人，面对同样的公司利得税与个人所得税税率，纳税人便避免了把利润放到个人名下，还是留在公司的投机考虑。而在中国内地，25%的企业所得税，与个税最高边际税率45%之间存在着相当的差距。这么大的“空子”，难免一些企业主钻这个“空子”。我相信，随着“双创”的步伐不断推进，创业者越来越多，我们自然会慢慢地把45%的最高税率降下来，使个税的最高边际税率和企业所得税的税率接近或一致。我们完全可以期待个税改革对于税率的调整，力度再大一点的话，或许直接将45%的最高税率降至35%或更低，7级超额累进税率或修改为5级，从而使得中间的累进幅度更趋平缓，进而有利于中等收入阶层的形成，也有利于增加消费对经济增长的贡献。    

个税比重上升并不意味百姓负担加重

文汇报:我国通过代扣代缴的方式征收个税，每月有薪资入账，单位就会首先代税务局在我们的工资中扣税。以至于有人调侃，我们的个人所得税就是“工薪税”。对此，您有何看法?    

陈宪:虽是句玩笑，却也道出了个税征收方式当改的症结。一个税种的目标能否达到，原则能否实现，与征收方式也有很大关系。这是我们以前比较忽视的环节。个税的“能力原则”并不应仅仅体现在免征额的设置、累进税率的设计之上，征收方式改革或许才是对于能力原则最有效的践行———以单位代扣代缴，逐渐向以家庭为单位自行申报，并进行相应抵扣演变。    

今天，我们的收入早已不局限于工资。于是，代扣代缴的征税方式难免有些力不从心。劳务性收入多少、财产性收入几何、偶然所得的数字，自行申报时都要一一如实列陈。既然是自行申报，诚实、诚信的主动性就体现出来了。信息真实、全面与否，不能单靠申报者的觉悟水平与当时的心情。没有规矩，不成方圆。在征收方式改革之前，就当约法三章，对于“补缴”、“滞纳金”、“罚款”、“法律责任”等等一系列关键词都应有明确、严谨的解释。永远让制度约束走在前面，这与人性原本善恶无关。时间久了，诚信之心自然如期而至。再假以时日，世风日上或许不只是一个美好的愿望。人有善恶之分，法同样有善恶之别。善法示人以诚，恶法惑人以险，这恰恰就是良法引人向善的神圣所在。    

就一般规律而言，纳入综合的税目越多，调节收入分配就越有力度，但同时征收监管成本也会越高，这也对税务部门职能转变提出了新的要求。改革开放之初，刚刚开始征收个税的时候，我们的经验不足，人手不够，技术手段跟不上。可是今天情况不一样了，存款实名制、股票实名制、买房实名制……收入财产申报制度和不动产登记制度，以及信息化技术，都将为税务部门的工作开展提供足够的支持。税务部门的人手，完全可以在政府职能转变的过程中得到充实和加强。    

文汇报:以2009年为例，个人所得税占到美国联邦政府收入的43%，占到美国地方政府收入的12%，两项合计高达55%。而我国个人所得税仅占全部税收的6%左右。个人所得税比重上升是否意味着百姓负担加重呢?    

陈宪:这个问题的答案是否定的。因为，个税的纳税对象应主要集中在高收入、中高收入人群，不应对多数老百姓的生活造成很大影响。在欧美发达国家，占人口总数1%的最富有的人往往承担了个税总额的30%左右，甚至更高;收入排名前10%的人群则承担了60%以上的个税。    

个税改革并非自行其道，而是中国税制改革的一个组成部分。在间接税比重继续降低的同时，个人所得税占比将较大幅度地上升，进而实现其筹集财政资金、调节收入分配的基本目标。    

以能否转嫁为标准，“税”分为直接税与间接税。所谓“直接税”，是指纳税义务人同时是税收的实际负担人，纳税义务人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种，如包括个人所得税在内的各种所得税，房产税、遗产税、赠与税等税种。而间接税是对流转环节征税，纳税义务人可通过提高价格或收费标准等方法把税收负担转嫁给他人的税种，关税、消费税、营业税、增值税等税种为间接税。    

改革开放初期，我国的税基本上都是间接税，而且都是价内税。比如花5块钱买了个面包，事实上，5块钱中已含了8毛多的税，食者却不自知。如此一来二去，老百姓便少了纳税的意识，竟也不知自己交了多少税，少有参与的感受。今天，我们正慢慢向以直接税为主过渡。    

如果将收入分为低、中低、中等、中高和高五档，个人所得税的征税对象应主要集中在社会的中高收入者与高收入者，中等收入者次之。而中低收入者和低收入者所面临的生活压力已经很大，基本无需承担个税。所以，个人所得税比重上升并不意味着百姓的负担加重。    

某种意义上讲，对于流转环节征收的间接税存在“累退”的缺陷。随着收入的提高，流转税对于个人的负担会变得越来越轻。我们再回到那个面包的故事，一个月薪2000块钱的人和一个月薪20000块钱的人分别购买一个价值5块钱的面包，消费者在购买面包过程中缴的税是相同的。相同的增值税或营业税对于月薪2000元者造成的影响自然大于后者。收入的分母越小，消费者所承担的实际税率越高，这就是所谓“累退”的概念。    

对于创业者而言，流转税无异于一盆冰水。降低间接税负，转而向所得征税，向结果征税，将在某种程度上激励创业创新，并能够真正发挥税收调节收入分配的作用。    

文汇报:一家一户实际生活支出各不相同，统一的免征额设置很难还原每一个家庭的真实缴税能力，个人所得税面临“不公平”问题。您认为，参照各国经验，个税缴纳如何才能够更好地落实“量能负担”的原则，更好地体现国家调节社会分配的政策精神?    

陈宪:我们多数人大概只知道增值税可以抵扣，其实在很多国家个人所得税同样可以抵扣。抵扣事实上是能力原则的最有力体现。比如我有两个小孩要抚养，而你没有;我有低收入的老人要赡养，而你没有;我有很重的住房按揭贷款要供，而你没有。如此比较，两个人的纳税能力高下自见。给予能力较低者抵扣，自然更为科学。    

从以个人为单位转向以家庭为单位缴纳个税，可以在更大程度上走近纳税者的缴税能力。如今，我国全面鼓励“二孩”政策。然而，仅仅打开计生政策一个缺口，未必就能保证“二孩”呱呱落地。多生养一个孩子是笔不小的支出，必须降低家庭的抚养成本，个税抵扣或许可以给很多年轻的父母以不小的鼓舞。抵扣政策最终的追求是什么?是一种公平，一种纳税的公平，而这个问题恰恰被忽视了，或者被某种并不一定存在的操作难度给搁置了。    

让好的制度能够升华成为一种文化

文汇报:国内外权威机构发布的有关“国家创新指数”报告显示，美国具有丰富的创新资源和优良的创新绩效。这是很多因素共同作用的结果。有研究者认为，税制安排也是其中的一个原因。对此，您是否认同?    

陈宪:没错，高额的遗产税、不菲的赠与税在相当程度上，释放了美国的社会流动性。富人的孩子要保持较高的生活品质就必须依靠自己的努力;穷人的孩子若想改变自身及家庭的命运也必须依靠自己的头脑与双手。久而久之，在这种制度的不断约束下，“捐款”甚至“裸捐”，“自立”进而“创新”，便成了社会生活的热词，无声无息地浸入一方文化之中。    

良法善治最终目的是要促进优势文化的形成。我们推动“双创”，它们绝不是某个人的事情，更离不开整个社会的文化与氛围。减少对流转环节征税，就是在为企业减负，激励年轻人不再对其望而却步。    

让好的制度能够升华成为一种文化。我经常跟企业家讲，成文的制度是制度，不成文的制度实际上就是文化。既然规矩不成文，那么它就是约定俗成，人们自觉遵守的，这不就是文化吗?    

在日本，子女赡养70岁以上低收入老人可享受减税。没有和老人住在一起的，可申报减税38万日元，住在一起的可减免58万元。政策目的很明显，就是鼓励子女尽孝。尊老是中华民族的传统美德，但不妨加上合理的政策引导，积极的文化建设岂不事半功倍?    

对于社会诚信建设，对于推动创业创新，个税改革或许就是一个契机。    

文汇报:优良的财税制度是大众创造性潜能发挥、自我实现的必要条件之一。对于正处在转型期的中国，建设创新型国家，深化财税制度改革，还有哪些硬骨头要啃?    

陈宪:一如上述，财税体制改革在全面深化改革中处于十分重要的地位，同时，它自身也有一系列难度很大的矛盾和问题需要改革攻坚。财和税，一个是“支”，一个是“收”。前者，有关《预算法》的修订是当下的重点;后者，要在2020年以前完成所有税种的立法，任务相当艰巨。长期以来，有关最优税制的研究，是公共经济学的一个热点话题。在现实中，所谓最优税制是不存在的，通过利益相关方的博弈，能够找到各方都满意，更准确地说，是都能够接受的税制，就很不容易了。以个税为例，就是要中等收入阶层和高收入阶层都能够接受。就社会价值取向而言，效率和公平，以及中等收入阶层的形成和壮大，都要得到兼顾。所以，这方面的改革需要极大的智慧，也需要极大的勇气，是一块硬骨头。前面说到的中央政府和地方政府在进一步完善分税制上的改革，也是如此。其实，这里首先是各自职能即事权的设定。我一直认为，要加大中央政府在提供基本公共服务方面的职能，这主要是为了解决基本公共服务均等化的问题，现在，我们看到义务教育在县范围内均等化的评审，但就基本公共服务均等化的内涵而言，是应该在更大范围，最终是在全国范围的均等化，这就要求加强中央政府的职能，由此也相应解决了中央政府与地方政府在事权和财权上的匹配，以及现行转移支付制度的弊端。    

来源：《文汇报》 2016.02.19 第2版 文汇学人 访谈录    

原文： 个税改革要有利于壮大中等收入阶层