基层大改革 ——解析2014上海市委“一号课题”

　　12月30日消息：上海基层社会治理，正在迎接近20年来最大的一次变革。

　　《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件）已经制定完成。持续近一年的市委“一号课题”——创新社会治理、加强基层建设就此结题。

　　由此，一批涉及基层社会治理体制的改革相继出炉，其中不乏大刀阔斧的变化。

　　这项由市委主要领导点题挂帅，受到习近平总书记充分肯定、亲作指示的调研课题，规模空前，意义深远。今年8月，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正指出，“一号课题”的成果需要让基层干部群众“为之一振，眼睛一亮”。

　　花一年时间聚焦社会治理和基层建设，远超几个文件本身。在全面深化改革、推进国家治理体系和治理方式现代化的语境下，基层社会治理不仅是改革全局中的基础性层面，并将牵动和影响许多方面的改革成效。

　　对上海这座特大型城市而言，无论是确保城市有序运转，还是激发社会活力，针对基层的改革都是现实之需，并且指向未来。

　　 历史必然

　　也许是历史的巧合，也许是历史的必然。1995年，上海有过一次非常相似的专题调研，名为“加强社区管理和基层政权建设”。以之为铺垫，1996年，上海推出力度空前的基层社会体制改革。

　　近20年后，同样的故事再度上演，连具有象征意义的两次总结会议都颇为相似——1996年的“上海市城区工作会议”与会者层级，上至市委主要领导，下至街道、居委会代表，与会者上千人；今年的“一号课题”总结大会，则以电视电话会议方式从市委直通至所有村居，参与者达万人之众。

　　“最熟悉行政管理一通到底，最不熟悉的是社会。”改革开放行至90年代中期，经济发展后积聚的社会转型压力，一度困扰上海——城市化进程不断加速，人口规模不断扩张，计划体制下的“单位人”开始向“社会人”过渡，城市开放和城市旧城改造带来大量人口流动，基层管理资源和人力不足……

　　集思广益，终于破题。1996年出台的全新城市管理基本思路——“两级政府，三级管理”（后又拓展至“四级网络”），主导上海在当年的社会转型危机中成功突围，至今已近20年。

　　时下上海所面临的境况，几乎是当年的翻版。只是随着时代变迁，问题的层级、规模和复杂程度，都到了新的阶段。20年间，上海的城市化进程进一步加速，传统的“城区”概念已涵盖不了“城市”的内涵；人口规模激增，社会结构演变，阶层多元、主体多元、诉求多元。

　　“基层出现的新变化、新情况、新问题，我们有些掌握、有些只掌握部分、有些根本不掌握。”韩正说。

　　而当上海的经济发展跃至新高峰，并开始进入“新常态”时，社会领域的再次转型变得自然而迫切。

　　 改革必需

　　对宏大的社会治理领域而言，一轮调研和一场改革不可能解决所有问题。作为官方推动的产物，“一号课题”调研及其成果，着重于解决“体制内”的问题。

　　面对瞬息万变的基层社会，基于传统行政管理体制的管理方式，以及相应的运作机制，已经显得捉襟见肘。在“一号课题”调研组给出的调研报告中，“不适应”是描述现行基层体制和工作体系的高频词。

　　这些“不适应”有人为因素，亦包括制度性弊端。如街道体制机制中的内在矛盾、条块之间责、权、利匹配度不清，使街道在社会治理体系中地位尴尬；居民区治理体系未予理顺、居委会定位摇摆不定，影响社区自治和共治的良性运转。

　　20年前尚未得到明确关照的郊区县尤其是城郊结合部地区，如今也已天壤之别。20年间，一批乡镇根据经济发展需求进行撤并，形成数倍于原先规模的大镇；中心城区全面铺开的旧城改造及其人口转移，在郊区镇形成相当于外地中小城市规模的大型居住社区。

　　大镇、大居的公共服务资源和管理力量配置，仍延续传统街镇的配比，使得“小马拉大车”困境普遍显现。一些大居未来导入人口甚至可能以10万计，再不变革，困境恐将成大问题。

　　事实上，许多方面的“不适应”已经开始成为上海改革发展的障碍。

　　以街道招商引资为例，这项职能与街道公共管理服务天职存在矛盾，长期以来却是许多街道的考核风向标。早在2008年，市委、市政府曾发文要求中心城区街道不再招商，但在后来的操作中，这一要求却被虚置。对志在面向长远发展的上海而言，这样的制度性缺陷已非破不可。

　　今年“一号课题”最受瞩目的成果之一，便是明确取消街道招商职能，并强调违者将受到督查。此前在基层征求意见时，这一条曾引发争议，亦有个别区可能留个口子的传言传出。

　　但此番市委显然已经下定决心。市委领导在说明中特别强调：“一律取消，不留一个口子”。

　　 “红线”引领

　　对上海而言，这样的改革在短期内可能意味着伤筋动骨。但若没有这样的伤筋动骨，就可能失去其本来的意义。

　　2014年3月5日，习近平总书记在十二届全国人大二次会议上海代表团全团审议中，专门肯定上海市委将“创新社会治理、加强基层建设”列为“一号课题”的现实意义。他指出，社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”，要更加注重系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

　　这也成为“一号课题”调研过程和“1+6”文件出台过程中始终遵循的标准。各项改革之间的逻辑链条，以及贯穿前后的精神实质，依此便可清晰把握。

　　在这组逻辑链中，首要的是党建引领。党的领导，是创新社会治理和加强基层建设必须贯穿的一条“红线”；解决基层社会治理问题，亦是完善党的领导体制和执政方式的重要内容。

　　此番推出的多项改革，均旨在提升党的执政能力和领导作用，如在多年后再次明确“街道党工委”的名称和身份，并确立以街道党工委为领导的一整套区域化党建体制。这也符合习近平新近提出的导向：“地方党委抓好党建就是最大的政绩”。

　　队伍建设方面，亦着重强调村居党组织带头人建设，包括明确在职村、居党组织书记在任满两届后可转事业编制，退休享受事业待遇。在电视电话会议的各个分会场，这一决定的公布当即引发在座村居干部的一片惊呼，其意义可见一斑。

　　 “向下”负责

　　“向下负责”，是另一大明确导向。

　　基层反映“手段有限，责任无限”的困局，正是促发今年“一号课题”的动因之一。此番“1+6”文件中明确，基层治理应体现“重心下移”、“权力下沉”、“权责一致”、“赋权到位”。

　　在此前的调研中，理顺条与块、上下级之间的责权关系，是涉及多方的难点。市委主要领导对此决心明确：（基层）没人的给他人，没钱的给他钱，没权的给他权，没法律地位的就依法给他地位。

　　街道机构改革和以“六中心”为代表的窗口建设，均明确“对下（群众）负责”的导向。街道工作经费则明确由区财政足额保障，对此还专门叮嘱：为街道下拨工作经费时不可有小算盘——原先街道经费包括“台面上”的部分和由招商而来的“台底下”部分，即便是“台底下”的一块，只要合理合法，区政府也要认账。

　　针对城市综合治理问题的网格化模式，以及大镇、大居的公共服务和管理资源配给，“1+6”文件亦有明确的“赋权”表述。而在村居层面，自治和共治体系亦在相当程度上予以理顺，并明确了上级政府对村、居委会的工作经费保障底数。

　　本质上，这些举措均体现“一号课题”的最终归宿。在征求基层干部对“一号课题”的意见时，韩正曾表示，“群众不太关心出多少文件，他们最关心公共服务和公共管理水平是否提高、社区社会是不是更加平安”。

　　唯有在制度框架和实践操作中真正“对群众负责”、“对基层负责”，这座特大型城市的社会治理创新探索，才会经受住历史的考验。