【自贸区】【专家论点】鲍晓华：自贸区监管贸易便利化措施盘点

      创新监管模式、促进贸易便利化，始终是中国（上海）自由贸易试验区探索试点的重要内容。上海自贸试验区挂牌近一年来，各监管部门通过简政放权积极推进职能转变，依靠监管机制创新提高贸易便利化水平，投资贸易便利化进一步促进了自贸区相关业务的快速发展。据统计，截至今年8月底，在自贸区办结新设企业11944家中贸易类企业占54.9%。目前，自贸区内海关注册企业超过1.1万家，其中自贸区挂牌后注册的逾5921家。在进出口贸易方面，今年1至8月份，自贸区企业进出口总额达5004亿元人民币，同比增长9.2%。其中，进口3700.4亿元人民币，同比增长8.9%；出口1303.6亿元人民币，同比增长10.1%。进出口额增速高于全国平均8.6个百分点，高于上海市平均4.6个百分点。
      在贸易便利化方面，上海海关及上海出入境检验检疫局等监管部门发布了诸多制度创新举措，取得了良好的政策实施效果，并形成了许多可复制可推广的宝贵经验。上海海关分四批推出了“先进区、后报关”等23（7+7+5+4）项海关监管制度改革举措，自贸试验区进口平均通关时间比区外节省40％以上；上海检验检疫局同样推出了包括“入境免签”等23项改革试点措施，试点业务通关流程缩短50%，有力促进了自贸区贸易便利化水平的进一步提升。
      （一）海关贸易监管制度创新
      在海关贸易监管制度创新上，自贸区成立一年来，上海海关至今已先后出台覆盖通关各环节的23项自贸区监管制度（其中，通关便利化改革7项、保税监管改革3项、企业管理改革6项、税收征管改革3项、功能拓展改革4项），初步建立起一套便利、高效、安全的海关监管制度体系。目前，上海海关已在4个复制推广示范区分两批启动17项制度的分类复制推广。其中，8月18日起，第一批复制推广“先进区、后报关”、“区内自行运输”等9项制度；9月16日起，第二批复制推广“简化报关单随附单证”、“一次备案、多次使用”等8项制度。在海关总署批准后，上述17项制度有望在全国范围内复制推广。
      “先进区、后报关”是指企业可以凭货物舱单信息先提货进区，再向海关申报，从而降低了通关时间和成本。采用“先进区、后报关”制度，只需要在货物送至仓库理货后，直接按实际情况申报，这有力避免了归错类、短溢装等问题的发生，通关过程也就顺畅起来。另外，“先进区、后报关”制度下，企业可以通过海关信息化监管系统从客户端发送提货申请，一般十分钟内即可收到提货通知书，进境货物从到港至入库的时间平均缩短2-3天，物流成本平均下降10%。但由于空运货物运抵口岸后，需要由地面代理将货物分拨至试验区外的空运监管场所，并由该监管场所经营人进行理货和确认，因此，空运分运单货物目前还不适用这一模式。
      “区内自行运输”是指企业可以不再使用海关监管车辆，通过信息化系统数据比对，在自贸区内实行自行运输。区内自行运输制度下，企业每次运输可节省约半小时的车辆等候时间，同时能节约一定的运输费用。据测算，以外高桥至洋山港为例，2吨的车辆可节约50元/车，5吨的车辆可节约100元/车。但目前“自行运输”模式只适用于自贸区四个区域之间的货物流转。
      “批次进出、集中申报”与“集中汇总纳税”可以看作是化零为整的便利化制度。“批次进出、集中申报”是将传统的“一票一报”改成“多票一报”，从而大幅减少企业申报次数，提高企业物流速度，有效降低了通关成本。“集中汇总纳税”则是在有效担保的前提下，实行先放行、后征税，这有利于实现货物的高效通关，缓解企业税负资金压力，降低企业纳税成本。据测算，应税货物通关时间可因此节约70%。
      在海关监管信息化、智能化建设方面，自贸区信息化作业系统已经投入使用，实现了海关管理的全程信息化，海关自动化作业率已从12.8%提高到56.2%。“保税物流联网监管”制度下，仓储管理企业内部管理系统与海关联网，将传统的阶段性盘库方式改为实时、动态的仓库核查模式，从而实现了海关对货物进、出、转、存情况的实时掌控和动态核查。“智能化卡口验放管理”使卡口验放从人工验放转变为自动过卡，正常放行货物过卡平均时间从6分钟缩短到5秒钟左右，大幅提升了通关效率和通车能力，也提高了海关防控风险的自动化处置能力。“加工贸易工单式核销”，将原来的单耗管理核销模式，改为以企业每日自动发送的工单数据为基础进行核销。有利于缩短企业库存差异的认定时间，提高通关效率，并节约通关时间和物流成本。
      为提高监管效率，上海海关实施了两项通关单证相关制度：一是“简化通关作业随附单证”制度，即取消对一线进出境备案清单以及二线不涉税的进出口报关单随附单证的要求，必要的时候，再要求企业提供相关随附单证；二是“统一备案清单”制度，就是把自贸区内4个海关特殊监管区域的备案清单申报要素，由原来的最高40项统一简化成了30项，实现规范简捷申报，减轻企业负担，推进自贸区一体化运作。其它的简政放权措施还包括：将自贸区账册备案到核销操作环节由34项缩减至10项；取消报关企业注册登记许可等7项行政许可；将预归类等5项海关事权转由社会化服务；下放A类企业评定等8项事权至自贸区海关。
      此外，海关推出的“保税展示交易”、“海关经认证的经营者（AEO）管理”及“企业自律管理”等一系列改革措施，也在一定程度上提高了监管效率，节约了企业通关时间和成本。
      （二）检验检疫监管制度创新
      在检验检疫监管制度创新上，上海出入境检验检疫局已推出23项制度，检验检疫局通关处在自贸区检验检疫申报放行方面进行了改革，大幅提升了自贸区货物的进出区速度。
      自2014年1月27日起，检验检疫部门开始实施“入境免签政策”，对自贸区入境保税仓储、保税加工、保税展示等保税货物免予签发入境通关证明，海关也不再验核检验检疫入境通关证明。入境货物到港后，企业凭海运仓单或空运提单信息24小时全天候向检验检疫电子申报，检验检疫相关信息化系统即时电子审单、即时反馈电子监管指令；无须检疫的货物，企业可直接提运进区入库；必须检疫的货物，企业可先提运进区，在区内接受检疫查验后入库储存。“入境免签政策”将“先报检后报关”的串联模式改为“报检、报关”的并联模式，货物进区更加快捷便利。而且申报、审核和放行采取电子方式，不再需要拿着纸质检验检疫通关证明往返奔波于检验检疫和海关之间，大幅降低了进出口企业的人力、交通和时间成本，平均每批货物可节省半天以上的通关时间。
      为进一步加快货物流通速度，检验检疫部门推出了进口货物“预检验及核销制度”，形成了在区仓储时间和检验时间的并联，货物在储存的同时就可以申请并接受检验，实现了货物出区时的零等待，提升了企业的物流效率，并降低了企业的物流成本。通过实施“预检验及核销制度”，可以确保“二线安全有效管住”的同时，将进口现场检验和实验室检测时间前置到货物的在区仓储期间，从而在货物实际出区进口时，实现快速核放、快速签证，实现贸易便利化的改革要求。截至6月底，自贸试验区检验检疫部门共对1752批次进口货物实施了“预检验”，货物进境到进口通关的整个流程时间比以前至少缩短一半。
      在促进贸易便利化方面，上海出入境检验检疫局的另一项重要举措是“通报通放、快检快放、即查即放”试点。“通报通放”是指从自贸区各口岸入境货物的报检和通关手续，在上海出入境检验检疫局辖区内任何一个分支局、办事处均可办理。“快检快放”便利化措施，对企业进口产品实施以合格保证为基础的评定程序，对出口产品推行“企业分类管理+产品风险监测+出口抽批放行”的监管模式。对企业开放检验检疫下属实验室检测资源，符合条件的企业自建实验室出具的检验报告，并采信试点范围内第三方检验机构出具的进出口产品检验结果。此外，还鼓励符合条件的企业申报“国家出口免验商品”等。据统计，“快检快放”产品检验放行时间从原来的3到4个工作日缩短至1个工作日。“即查即放”是基于物联网技术的“货到即查，查毕即放”现场查验放行模式，已在自贸试验区部分进出境集装箱货物查验工作中试点成功，有效节约了物流时间和成本。
      此外，检验检疫局推出的“采信第三方”、“全球维修产业监管”、“进境生物风险管理”、“动植物检疫审批的负面清单”及“中转货物原产地签证”等改革制度，同样为企业带来了便利。
      （三）监管协作与“单一窗口”模式
      在监管协作上，《总体方案》中要求：“加强海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作。加快完善一体化监管方式，推进组建统一高效的口岸监管机构。”可以说，这一年来，海关、商检等监管部门在各自系统内都做出了大量改革实践工作，推出了一系列贸易便利化监管措施，在很大程度上提升了贸易便利化水平。企业界对此也做出了较高的评价，目前业界反映比较突出的是通过单证的流转问题。为进一步扩大改革成果，下阶段所要解决的关键问题，正是监管部门间（乃至监管部门内部科室间）的监管协作问题，也就是现在正在试点的“单一窗口”监管模式。
      为实现口岸管理相关部门的信息互换、监管互认和执法互助，国际贸易“单一窗口”首个试点项目，已于今年5月28日上线试运行。海关、检验检疫、边检、海事共同将准予船舶离港电子放行信息发送至“单一窗口”平台，海事凭电子信息签发船舶出口岸许可证，实现船舶出口岸手续签注一体化，进一步提升口岸执法效能。企业通过“单一窗口”可一站式办结所有通关手续，避免在各监管部门分别提交单证、现场等候审批等环节，可大量节省人力和时间成本。
      国际贸易“单一窗口”将依托上海电子口岸平台，实现贸易和运输企业通过单一平台一点接入、一次性递交满足所有监管部门要求的格式化单证和电子信息，各个监管部门处理状态和结果通过单一平台反馈给申报人，各个监管部门按照确定的规则，共享监管资源，实施联合监管。上海国际贸易“单一窗口”已于6月底之前完成了两项试点：“出入口岸船舶申报和联合签注”项目以及“海关与检验检疫一次录入、分别申报”项目试点。据悉，海关和检验检疫部门将共同开发统一的“一次申报”系统，并依托双方共同认可的电子口岸平台，进一步提高货物流转速度。随着“单一窗口”通关改革的深入推进，货物通关效率、海关监管效能、企业效益以及贸易便利化程度均将得到大幅提升。

      鲍晓华，中国（上海）自由贸易试验区协同创新中心研究员、上海财经大学国际工商管理学院教授。

      （供稿：鲍晓华  编审：李卫  收稿日期：2014年10月24日）