从取消招商到权力下放 "一号课题"让街道转职能
图片说明:解决基层治理中的“最后一公里”问题，需要赋权到位，在重心下移的同时，推动权力下沉、权责一致，确保基层有职、有权、有钱。（资料照片）
12月30日消息：街道处于行政末端，又处于基层的顶端，是政府与基层的重要连接点，是创新基层社会治理的关键所在。但是，当街道承担越来越多兜底职责，而力量不足以匹配时，很多问题便暴露出来。
十届市委七次全会明确，“如果街镇没有能力，我们就帮他们增强能力；如果街镇没有资源，我们就赋予他们资源；如果街镇没有法律地位，我们就按程序授权给他们。”这一思路在文件中有了明确体现。从街道体制改革，到大镇大居建设，再到网格化建设，为基层提供了一份详细的治城攻略。
◆取消街道招商引资职能
◆改革街道机构设置，启用“6+2”模式
◆完善网格化管理“巡查发现、派单、处置、监督、考核”闭环
◆在大镇大居推进析出街道、合理确定基本管理单元、完善镇管社区
◆理顺市、区县、街镇在基层建设方面的事权关系
职能转变：呼应基层群众需求
街道主要履行加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合治理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安的职能。
取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费由区政府全额保障，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全上来。
按照街道职能定位和创新体制的要求，合理设置8个党政内设机构，包括党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室等。
【解读】
不可否认，街道在特大型城市治理中的作用无可替代。
此次改革，一个备受关注的重点是取消街道招商职能。2008年，市委曾发文，除个别街道予以适当过渡外，街道不再从事招商引资工作，但相当多街道还在做，有一些还下指标、搞排名、给奖励。一些街道负责人坦言，1/3的精力花在招商引资上。
外界普遍认为，街道从事招商引资，是“局部小受益，整体大受损”。街道招进的企业层次不高，甚至还不如本市产业结构调整中淘汰出去的。有专家提出，取消招商引资，如果相应的考核和奖金不取消，不同形式、不同程度的招商引资依然会存在。因此，规定街道的运转经费由区级财政通过预算全额保障，通过职能调整，使街道真正回归区委区政府的派出机关，工作重心才能回归“三个公共”——公共服务、公共管理和公共安全，重心放在营造良好的整体环境上。
街道职能改变不仅表现在“取消招商引资”上，一号课题对于街道职能也有了重新定义，即“加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合治理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安”。对比旧版“街道职能”，可以发现，增加了“党的建设”、“统筹社区发展”的内容，将“协调社区资源”改为“动员社会参与”，将“指导自治组织”改为“指导基层自治”，将“维护社会稳定”改为“维护社区平安”。个别字句的改动，明确表达了上海对街道功能的重新审视：现阶段街道在统筹区域发展，包括涉及社区建设规划、社区公共规划、服务设施规划等方面的参与不够，话语权不够，作用发挥不够。而这些新的变动将是今后街道建设的发力方向。
相对应的，街道机构设施也将作调整。专家认为，街道机构改革体现了由“与上对应”到“与下对口”、“向上负责”到“向下负责”的变化。原街道科室设置是与上级条线单位简单对应的，一般街道有11至15个科室，大的街道有20多个科室，有些科室只有科长没有“兵”，无法与群众需求和社区治理贴近、贴紧。现在设置8个科室，6个固定设置加2个“自定义”科室，从党建办、公共服务办、社区自治办等科室名称可以看出，这是一种对群众需求、区域发展的呼应。
赋权：理顺条块权责一致
赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权。
实行职能部门职责下沉准入制度。在进一步明确细化街道工作职责的基础上，今后职能部门不得随意将工作职责下放到街道。随着形势发展，今后如有新增事项确需街道承担的，职能部门不能直接下派，必须由区委、区政府严格审核把关，并做到权随事转、人随事转、费随事转，人财物同步下放，确保权责对等。
【解读】
“统筹区域发展”，需要理顺条块关系。专家认为，街道处在各种问题和矛盾的第一线，坚持面对群众，对地区社会性、公益性、群众性的工作负总责，所以必须要解决缺乏相配套的管理权限和资源配置权，解决基层治理中的“最后一公里”问题。
此次赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权、规划参与权和综合管理权、对区域事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权等，旨在赋权到位，在重心下移的同时，推动权力下沉、权责一致，尽可能将服务资源和管理力量向基层倾斜，落实街道相应的事权、财权和人权，建立健全相关的制度，确保基层有职、有权、有钱。
“六中心”：机关推向窗口平台
继续优化社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心的基本公共服务功能，进一步建立完善城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心（原社区党员服务中心更名为社区党建服务中心）和社区综治中心。
街道可结合城市网格化管理工作实际需要，设置城市网格化综合管理中心，为街道所属事业单位，负责对城市运行管理密切的相关事件、部件进行发现、派单、协调、处理、监督，形成城市综合管理合力。
推进网格化管理向城市住宅小区和农村地区拓展。推进网格化与联勤联动的融合，建立全市相对规范统一的网格化综合管理体制。
【解读】
社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心等“三中心”是原来社区服务管理的重要内容，现在在此基础上增加了城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心、社区综治中心。
专家认为，这一做法是将原来街道的工作从机关化推向窗口化和平台化，更加面向基层、面向群众、面向服务。街道的内设机构与社区“六中心”形成前台与后台的关系，加强相互之间资源统筹联动支撑，能为社区群众提供精准、优质、高效的基本公共服务。
在“六中心”建设中，当前颇受关注的是城市化网格化管理。此次一号课题意见中，有专门一个子文件阐释网格化管理。专家指出，十八届三中、四中全会都明确，以网格化管理、社会化服务为方向，建立基层综合服务管理平台，上海网格化经过较长时间的实践探索，从公安网格巡逻开始，到城市管理网格运行，已有10多年的探索。网格化是有序协调群众多样利益诉求的社会治理方式，也是解决“条块矛盾，条条协作”的重要突破口，所以有必要深化和拓展。
网格化的关键在于科学设置网格，理清网格职能，工作职能主要集中在城市管理、市场监管、治安领域，重点牵头处置与城市综合管理相关、需多部门协同解决的各类问题。街道镇要做实做强街镇网格化的综合管理中心，赋予街镇在城市综合管理中的协调指挥权，考评监督权和人事任免建议权。同时，网格化需要把握好两点：一是网格中通过行使派单权，而不是代替职能部门直接执法处理，网格管理作为解决条块矛盾和条条协作的切入点，要与联勤联动融合；二是要完善网格化的运行机制，从发现、协调、处理到评议监督，需要形成一个闭合系统。
大镇大居：三种思路加强治理
深化完善镇管社区组织架构和运作机制，形成党委领导、行政主导、社会广泛参与治理的格局。设立社区党委，建立社区委员会，建立社区中心。
在包括大型居住社区在内的人口导入多、辖区面积大的郊区城市化地区以及乡镇撤并后仍有大量居民居住的撤制镇地区，综合考虑镇域公共管理有效性、公共服务可及性、居民参与便利性以及面积人口规模适度性等因素，合理确定基本管理单元。
对城市化地区与中心城区或新城连接成片、边界清晰、市政基础设施和基本公共服务设施完善的区域，达到一定面积和人口规模，在基本完成农村集体经济组织产权制度改革、村组撤制的情况下，区县要积极推进析出街道。
【解读】
这里面，“镇管社区”相对为大家所熟悉，另外还有两个新名词：析出街道和基本管理单元。三个名词，体现了对大镇大居管理的三种思路。
大镇大居，是此次加强基层治理重点关注的区域之一。上世纪末本市撤并乡镇，202个乡镇并至现在107个镇，２个乡,加上旧区改造和大型居住社区建设大规模推进，郊区出现了一批大镇、大居，产生许多新情况，存在不少新矛盾。有些大镇已达到小型城市的规模，但行政资源仍基本按照原来镇级建制配置，服务资源仍附着于原来管理体系，总量不足且分布不合理。大居的问题则表现在公建配套跟不上，基本公共服务的可及性、便捷性不足，新建社区基层管理和共治的基础薄弱。
这三类大镇大居的管理模式有何区别？专家认为，这是三个层次的解决办法，对应了不同条件的镇居。一是符合街道设立条件的要创造条件积极析出街道，组建新的街道，这是现在努力的方向；二是对目前尚不具备设置街道条件的，就要做实基本管理单元。所谓基本管理单元，就是在里面设立执法单位、专业管理力量和配置相应的公共服务资源，包括设立社区服务中心、社区卫生中心、社区文化中心等，街镇网格中心等也要建立分中心，为析出街道创造条件；三是基本单元的条件也还不具备的，就努力深化镇管社区的管理模式。
基层实践
静安：整合科室厘清职能
6年前，静安区开始探索创新街道管理模式，为改变街道“职能错位”情况撤销所有科室，整合为“六部一室”。近期该区正在酝酿按“一号课题”确定的措施，将“六部一室”改为“6+2”办公室。
长期以来，街道干部承受着种种苦恼，比如常常要“陪绑”条线开会、忙不迭完成区里条线部门下发的任务等，许多接触居民、到居委会调研的工作计划不得不改变。
静安区就此探索优化调整街道管理模式。2009年，街道撤销所有科室，整合为“六部一室”。第一步是厘清条块之间的交叉职能。500多项与街道密切相关的工作梳理合并成360项；第二步是改变街道组织架构，设立“六部一室”，党政交叉任职，以新机构来推进街道职能转变。其中“党群工作部”负责组宣、纪检、老干部和工青妇等工作，“平安工作部”负责社区平安建设的综合协调，“社区管理工作部”负责政府部门派出机构管理事项协调和监督，“社区服务工作部”负责职能部门社区窗口等载体建设，组织和提供社区公共服务；“社区组织工作部”则负责做好社区各类社会公益组织的指导和服务，人民武装部和党政办公室职能不变。
作为配套，静安率先实施了社区财力保障新机制，社区财力来源不再依靠招商，而是由财政统一拨付和管理，卸去了街道办事处承担的经济压力。
闸北：管理网格快速反应
闸北区彭浦镇的网格化社区管理中心，监控视频上跳出一个画面：一家书店正在门口挂打折促销的巨幅红色广告，影响了市容环境。监控员马上把情况告知街区工作站，4位城管队员、市容协管员很快赶到现场，对店员进行教育，并取下横幅。从发现问题，到赴现场处置完毕，前后仅用了6分钟。
今年4月起，彭浦镇政府大楼辟建了面积逾120平方米的镇网格化社区管理分中心，安装了由18块液晶屏组成的街面实时监控图像系统，连接全镇543个街面监控探头，基本做到街面、银行、加油站、大型超市等重点场所监控无盲区。配备硬件后，镇政府还整合全镇各类城市管理、执法队伍，建立了“51X”长效管理模式：“5”指驻镇公安派出所、城管中队、绿化市容管理所、工商管理所和房管办，“1”指镇政府市容管理办公室，“X”指驻镇食品药品监督所、公安交警中队，其中“5”和“1”机构的人员常驻镇网格化社区管理分中心进行管理、执法，“X”人员根据分中心指令，随时参与管理和执法行动。同时，镇政府还在全镇南、中、北区域建立6个街区工作站，工作站人员由城管、市容协管、房管、公安、环卫作业等部门人员组成，主要承担全镇14个责任网格区域的日常巡查、接镇分中心视频监控指挥部指令赴现场快速处置问题等职责。
试点一段时间以来，各类市容环境顽症被“一网打尽”，接到的乱设摊、跨门营业等市容环境顽症处置单，完成率达100%。下阶段，彭浦镇将继续完善网格化运行机制。
宝山：大居服务直面居民
作为上海近郊六大保障性住房基地之一的顾村馨佳园，规划面积1.52平方公里、规划总人口4.5万。这样一个“大居”，人口来源分散、数量庞大、结构复杂，独居、纯老、孤老、高龄老人、失业、残障、低保、特困等特殊群体都不少。
2009年，首批居民入住时，小区商业配套滞后，居民出门“连根葱也买不到”，纷纷要政府解决困难。此时顾村镇管理者也很焦急，传统镇行政构架下，镇直接管村，而居委会则由镇社区办管理。快速出现的城市化社区，日益增加的居民需求，让镇社区办的十几名工作人员无所适从。
为在现有行政框架下找到一条社区治理新路，顾村突破原有“镇—社区办—居委会”体制，形成了“镇—社区办—馨佳园居民区联合服务中心—居委会”四级管理体制。馨佳园居民区党总支同时成立。党总支和联合服务中心，不是凭空多出一个管理层级，而是实实在在起到了引领和服务居民的作用。
成立伊始，居民区党总支先后与城管、公安、交通、开发商、物业、银行、商业、电力、学校、医疗、住房保障事务中心等单位签订党建联建协议，形成一个服务社区居民的联合体。更引人关注的是，联合服务中心除进驻单位人员外，本身只有10人，除一名社区办副主任有编制外，其余9人都是聘用人员，一年人力成本仅60多万元，有限的运营成本也都用于服务居民、开展各种居民活动等。
目前，“馨佳园共治联合会”成员单位不断扩大。这个大居在行政“小马”的指挥下，社区单位的资源越用越活，社区治理也更加有效。
