《东方早报》：投资农民工人力资本亟须制度创新

中国是一个人口大国，但并非人力资源强国。中国现有近3亿农民工，但普遍没有受过良好的学历教育，技能水平较低，缺乏学习动机和意愿，这既阻碍农民工融入城市，也减缓了中国制造业转型升级的步伐。因此，提升农民工学历和技术不仅是农民工自身发展和实现市民化的需要，也是实现经济结构转型的重要举措。但是，长期以来，中国经济一直享受着低素质廉价劳动力的红利，社会各界一直为“人口多，就业难”而着急，为高等教育大跃进带来的教育质量下滑而担忧，忽略了全国性人力资源提升的战略意义。

近两年，产业自动化和人工智能快速发展，推进“工业4.0”也成为一项国家战略，但中国制造转型升级依然步履维艰，一线员工素质和技能的制约开始引起重视。3月1日，教育部与全国总工会联合印发《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（教职成函[2016]2号，以下简称《方案》），其中提出，到2020年，在有学历提升需求且符合入学条件的农民工中，资助150万名农民工接受学历继续教育。主要包括两个方面，面向具有普通高中或中等职业学校文凭或相当知识水平的农民工，提供专科层次或高起本学历继续教育；面向具有专科或以上学历，且有进一步提升学历层次需求的农民工，提供本科层次的学历继续教育。

但是，仔细阅读实施方案可以发现，若想帮助广大农民工实现“大学梦”，并非易事。根据现有计划，教育部和工会作为计划的发起部门，国家开放大学作为主要承担机构，利用其遍布城乡的组织体系，搭建一个信息化平台，充分利用网络资源，建立线上与线下相结合、学历教育与非学历教育并重的教育模式。这是具有前瞻性，也充分利用技术优势的设想。但是这些措施能否得以执行，依然存在很大的制度隐忧，这份计划书并未充分考虑到。主要体现在以下三点：

第一，未能解决经费保障。五年实施150万农民工学历提升计划，按照每生每年3000元学费，一般成人教育专升本、专科或高起本要3年时间，每生学费约9000元，学费总计135亿元，这还不包括各地培训机构的教学运行成本。如此庞大的一笔费用，谁来承担？方案第五部分第二条指出“各地要建立健全政府、工会、用人单位和学习者共同分担成本、多渠道筹措经费的投入机制，减轻农民工学习的经济负担。”换言之，目前经费并无保障，需要培训部门与政府、工会、企业以及农民工共同承担。事实上，大量农民工都在利用业余时间，自费提升学历。学历教育属于通用人力资本，企业并不愿意出资。况且企业已经缴纳了职工教育附加费和工会会费，在用工成本快速上涨的情况下，肯定不愿意再出资为员工提升学历。但经费问题并非不可破解，笔者将在下文中重点分析。

第二，未能协调教育部门与人力资源部门。这个方案由教育部和工会联合发布，纵观整个方案，只字未提“人力资源与社会保障”部门，而长期以来，农民工职业技能培训主要由人力资源部门下属的各类培训学校和职业学校承担。在现行教育体制下，学历教育主要由教育部门管理，非学历教育主要由人社部门负责，而这两个部门很少交集。人社部门制定了大量的职业证书，掌握着职业技能培训的资质，但仅仅授予了下属的职业学校以及一些民办培训机构。而这些机构为了获得培训补贴，经常不顾教育质量，虚造培训名额。而教育部门下属的高等院校拥有优质的师资和设施，但是绝大多数高校的继续教育学院都没有资质承担职业技能培训。如果教育部门和工会不能联合或厘清与人社部门的关系，这一计划的实施将会遇到很大阻力。

第三，学历教育与企业所需的技能提升目标并不一致。这其中涉及一个根本问题，员工素质提升究竟谁来主导？方案第四部分第三条提出“参与院校要深化产教融合、校企合作……与企业共同研制工学结合人才培养方案，建立校企双导师制和弹性学制，真正实现校企一体化育人”。那么，学校和企业是否有动力这么做？学历教育是一种通用性教育，而企业所需要的并非学历提升，而是技能提升。对于在职员工技能提升，通常由企业发起，但是企业往往只针对工作中需要的专业技能，而这与学历教育的课程完全不同。

上述三个方面，仅仅是这一方案实施过程中可能会遇到的部分难题，要想真正将这一有利于农民工教育计划落到实处，需要进一步优化实施方案和细节，在实践中总结经验教训，但关键在于通过制度创新，打破部门利益，建立多部门联动机制。根

据我们的调查，以下建议可供参考：

第一，盘活企业缴纳的教育附加费。根据多部门联合发布的《关于职工教育经费提取与使用管理的意见》（以下简称《意见》）（财建[2006]317号）的有关规定，一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费。比如一个100人的制造企业，年职工工资保守估计约500万元，那么缴纳教育培训费7.5万元，假设将其中的50%用于职工学历教育，至少可以支持10名员工。目前这项费用主要由人社部门支配，并没有妥善用到农民工技能提升中，而大多数中小企业无暇顾及，大型企业则与培训机构合谋，伪造接受培训的学员名单，设法套回这笔费用。此外，企业还缴纳了工资总额2%作为工会会费，也很少用于员工培训。如果财政部门、人社部门和企业能够协调一致，彻底盘活这笔费用，将其中一部分用于设立“优秀员工发展基金”，用于赞助优秀员工完成学历教育。这不仅能够解决经费问题，也能够作为企业的一项员工激励措施，无论企业还是农民工都可以从中获益更多。

第二，破除职业技能培训资质认定的垄断。缺乏培训资质是制约农民工培训市场发展的主要因素之一。第五部门第二条还提出“积极争取社会资源通过多种途径参与、支持农民工学历与能力提升计划。”但是，任何部门要想获得人社部门的培训补贴，必须获得职业技能培训资质，并获得相应“证书”。资质和证书认定主要掌握在人社部门手中，这其中不免涉及利益输送。而其他教育部门或社会资源试图介入农民工培训，却无法获得资质和补贴，自然不会有积极性。因此，人社部门应该主动取消或放弃对农民工技能培训资质垄断，使更多社会力量有机会，有动力参与到农民工技能培训中。

第三，农民工学历和技能提升的主动权应该在企业和个人。纵览现在《方案》基本上是从教育本位角度出发，认为企业和农民工都欢迎学历教育和技能提升，而上文已经指出，企业需要的并非学历教育和证书培训，而是实实在在的专用技能提升，农民工一旦获得了更高的学历反而会引发离职。因此，制度设计的关键，是将培训和学习的主动权还给农民工和企业，而不能由教育部门越俎代庖。虽然《方案》已经提出参与院校要与企业共同研制“工学结合人才培养方案”，但关键是根据企业和产业发展的需要，只有企业和员工最明白自身需要什么样的教育。因此，需要教育部门不断创新课程体系和授课方式，既不影响企业正常生产，不增加企业负担，又能够切实提高农民工综合素质和劳动技能。

作为长期从事农民工问题研究的学者，多年来笔者一直呼吁大力投资农民工人力资本，将其上升为国家战略。教育部和全总此时推出农民工学历与能力提升计划，正逢其时，这对广大需要提升学历的农民工无疑是一个巨大的福音。三十多年来，农民工问题一直是学术界关注的热点，许多研究从国家、制度、产业、社会资本、迁移等多个角度来探究和揭示农民工生存的困境和根源，但具体到农民工问题的解决，在不动摇社会体制的前提下，如何帮助一个农民工改善工作环境、提高收入、获得社保、融入城市，唯有教育。因此，希望这一计划能够帮助有意愿的农民工真正实现“大学梦”。

（作者系华东理工大学上海高校智库“社会工作与社会政策研究院”研究员、“ Free MBA ”商业教育公益平台发起人）

《东方早报》B10-B11版