农村集体建设用地需优化配置

长期以来，关于农村集体建设用地与国有建设用地“同地同权”、直接“入市”交易的呼声持续高涨。很多学者与地方政府将此视为优化城乡建设用地资源配置、统筹城乡发展的最优选择。2015年“两会”前夕，全国人大授权国务院批准全国33个县（市、区）开展集体经营性建设用地入市交易试点，进一步推高了集体建设用地“入市”的预期。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”。按照现行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。由此可见，所谓“入市”是有着明确的前置条件和限制条件的。

农村既扮演着大都市不可或缺的生态服务供给者的角色，也是承载、传承大都市历史文化的主要载体。美丽、健康的农村是高度现代化大都市居民不可或缺的精神家园，提供着不可替代的休憩、体验、教育等功能。对上海而言，从统筹城乡发展的角度看，需要的是更加健康、美丽的农村，而不是被钢筋混凝土所覆盖的类城镇。因此，作为农村最具发展潜力的集体建设用地资源，其优化配置就显得尤为重要。

一方面，必须推动村级工业用地的整体退出。彻底铲除低端、污染、低效、非法经济活动的滋生地，在释放土地潜力的同时还全体上海人民以干净美丽的乡村，也为农村综合服务经济的发展奠定基础。

另一方面，必须承接大都市发展需求，统筹城乡发展，推动农村特色经济的发展。退出的集体工业用地的利用，应通过对接国际大都市的市场需求，充分发挥农业的多功能性和农村的环境优势，以入股、联营等灵活方式，推动包括集体工业用地在内的集体经营性建设用地转向其他用途。

对于基本农田保护区和远郊农村，农村集体建设用地的转型可与都市农业的发展相结合。集体经济组织可以采取自主开发、股份合作、合作社等多种灵活的途径，通过挖掘农业的多重服务功能，向二、三产业不断拓展，实现多价值的不断叠加。例如，以经营性集体建设用地优化配置为基础，开发与乡村观光、休闲、教育、体验相关的各类配套设施；综合当地的环境、景观、人文特色，拓展乡土手工艺展示、特色产品加工制造、乡土品牌创造等具有高附加值的加工业和服务业。

对于区位较好，或基础设施配套较完备的农村，则可通过承接对城市庞大的服务需求获得发展空间。首先是养老服务需求。上海当前的老龄化程度已经非常高，中心城区“一床难求”的局面也已持续多年，甚至江浙不少农村地区都专门开发了针对上海老人的养老服务产品。而上海农村的综合整治，加上经营性集体建设用地的利用，使郊区农村地区承接各种养老服务趋于可能。一些区位条件与生态环境较好、且空心化程度较高的农村，甚至还可以考虑将农民的房屋整体租赁改造后用于村落式养老服务。

其次，是工业园区的各类生活配套服务。各地工业园区周边、交通较为方便的农村集体建设用地还可通过与政府或园区的合作，共同开发员工公寓、廉租房以及食堂等生活服务设施。如此一来，既降低了工业园区的商务成本，保障了上海的产业竞争力，又改善了外来务工人员的生活条件，也使村民和村集体有了稳定的收入来源，同时使生活垃圾、污水排放等环境集中治理成为可能，有助于生态环境的改善。

第三，承接中心城区的人力资本和创新资源的外溢，打造上海低成本的众创空间。上海中心城区的高成本使众多具有强烈创新、创业意识的年轻人和寻梦者丧失了发展空间，而经营性集体建设用地的利用则能够很大程度上解决高成本问题，既为农村创造财富和就业机会，也保障上海“大众创业、万众创新”的活力。

“入市”最大的诱惑来自于释放出农村集体建设用地的巨大潜在价值，并让多方从中各得其利。理想情况下，农民、村集体可以从中获取大笔直接财富，政府也能从中获取长期的财税收入。对上海而言，一旦占全市已有建设用地总量40%的集体建设用地能够被盘活，将为上海未来的城市发展腾出宝贵的空间。

但是，从实际情况来看，农村集体经营性建设用地“入市”还面临不少困难，认识上也存在一些误区。首先，应理性看待“入市”后的增值效应。对集体建设用地而言，“入市”后财富增值主要由两个方面的因素决定：一是土地的区位。不难发现，几乎所有“暴富”的案例，都分布在大城市的近郊，也就是经济发展水平较高、建设用地资源高度稀缺的地方。二是国家的规划控制和用途管制。也就是说，只有规划用于工商业用地、住宅用地的部分土地，地价才会大幅度攀升；而规划用于生态用地、公益用地的部分，例如公园绿地、学校、医院、交通干道等，土地的增值收益就小得多。

此外，获准可以进行“入市”交易的集体工业用地，情况更为复杂。上海绝大部分集体工业用地都是上世纪80—90年代乡镇企业大发展的产物。在20世纪末乡镇企业陷入困境后，又进行了快速私有化。私营老板在几乎无成本地获得土地、厂房等资产设施之后，除少数还从事生产外，绝大多数都进行了层层外租。在错综复杂的利益链条下，这部分集体工业用地的土地清退成本实际上非常高。

推进农村集体经营性建设用地“入市”，建立城乡统一的建设用地市场，涉及我国土地管理制度重大变革。其实质是地权问题，核心是土地收益分配问题，而根本又是农民利益保障问题。同时，由于集体土地在历史渊源、结构布局、产业特点等诸多方面，都与国有土地存在着较大差异，因此，需要加强相关规划和方案的设计，研究集体经营性建设用地的“入市”管理机制。唯有如此，才能最大程度实现改革的初衷。

■刘平养　宋佩颖 　（作者单位：复旦大学环境科学与工程系、复旦大学国土资源经济研究中心）