农产品定价机制改革“破冰”

日前召开的国务院常务会议确定，在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。从大豆和棉花入手，分品种推进补贴试点，当产品市场价格低于目标价格时，补贴农民，保证农民基本收益。今年，我国正式取消棉花、大豆临时收储政策，启动新疆棉花、东北（黑龙江、吉林、辽宁）和内蒙古大豆目标价格补贴试点。探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，迈出了关键的一步。

●为何要改革？

上世纪90年代末，我国先后放开了大豆、棉花市场和价格。然而，2008年以来，国际市场大豆、棉花价格相继出现断崖式暴跌。为保护农民利益，稳定农业生产，我国先后实施大豆、棉花的临时收储政策，由指定企业按国家制定的临时收储价格入市收购。

临时收储政策效果立竿见影，发挥了积极作用。不过，“计划”干扰“市场”的负面效应也逐渐显现。

“临时性政策的常态化导致国内外价格严重倒挂，市场主体不愿意入市收购，最终国家代替商家，变成唯一买家与卖家，收储压力剧增，影响了产业链的持续健康发展。”中国棉花协会副秘书长王建红说。

中国大豆产业协会副会长刘登高也表示，临时收储政策导致国家库存积压与进口激增。“2008年我国大豆实行临时收储第一年，国家托市收储700万吨，缺口全部由进口大豆填补，导致国内大豆无法循环。另一方面，加工企业不愿意亏本高价收购国产大豆，因此主产区80%的企业停产，50%的企业倒闭。”

中国的农产品价格无法独立于国际市场存在。实施目标价格改革，完善农产品价格形成机制是大势所趋。

中国价格协会会长王永治指出，国内农产品价格普遍高于国际市场，带来政府储备顺价销售难度加大、新增仓容不足、产业链上下游价格扭曲等一系列的矛盾。实施目标价格改革势在必行。

●改革亮点何在？

在产业链上下游的集体呼吁下，今年国家开展棉花、大豆的目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革。

据国家发改委价格司工作人员介绍，本次改革主要包括三方面内容：一是在全国范围内取消棉花、大豆临时收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花、大豆。二是对新疆棉花、东北和内蒙古的大豆实行目标价格补贴。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。三是完善补贴方式，目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩。

“简而言之，过去棉花、大豆的售价由政府统一决定。改革后，棉价、大豆价格都由收购企业说了算。”中国社科院农村发展研究所副主任李国祥说。

据介绍，棉花、大豆目标价格改革重在“三变”。

首先，企业按市场价格收购，有利于恢复国内相关产业的市场活力，提高国内农产品的竞争力。

“价格扭曲对整个产业链造成的损害非常大。特别是造成了产业链中下游企业的全面亏损，这种价格扭曲是不可持续的。”李国祥说：“要为全产业链创造公平的竞争环境，就必须扭转市场价格扭曲的情况，理顺和完善农产品价格形成机制。”

其次，补贴方式由“价补合一”变为“价补分离”，“暗补”变“明补”，有利于减少中间环节，提高补贴效率。

刘登高坦言，实施临时收储政策，很多地区的农民连国家补贴的一半都得不到，一些投机的仓储或流通企业倒成了赢家，也出现了假报收储量等腐败现象。“现在探索目标价格改革，最大限度挤出中间环节的利益寻租，更有利于让农民真正得实惠。”最后，市场风险由政府独揽变利益相关方共担，有利于促进产业链的各个环节提高抗风险能力。

“试点目标价格改革，就是要在市场低迷的时候，虽不保证农民增收，但保障农民生产不亏本并获得基本收益；在市场暴涨时，又能给企业吃定心丸。统筹兼顾产业链各方利益。”国家发改委宏观经济研究院研究员蓝海涛说，要调整产业结构，依靠目前扭曲的价格很难。越南大米、美国大豆这些进口农产品对国内市场的冲击，无一例外地发生在托市收购政策实施期间。

“因此，尊重市场规律，取消托市收购，试点目标价格改革，最终将充分发挥市场调节生产结构的作用。”蓝海涛说。

●补贴怎么发放？

那么目标价格改革后，目标价格与市场价格怎么计算，政府补贴又如何发放呢？

试点阶段，目标价格采取生产成本加基本收益的方法确定。据发改委价格司工作人员介绍，目标价格在作物播种前公布，以引导农民合理安排农业生产。试点阶段目标价格每年确定一次，以便根据变化及时调整。2014年棉花目标价格为每吨19800元，大豆为每吨4800元。

与目标价格相对应的市场价格为采价期内全省（区）平均市场价格。其中，棉花的采价期为当年的9月至11月，大豆为当年的10月至次年3月。这两个采价期的棉花、大豆交易量分别达全年销售量的85%、80%左右，基本能够代表试点地区的实际出售价格。

“目标价格补贴对象是试点地区的种植者，总原则是多种多补，少种少补，不种不补。”该工作人员说：“实施目标价格补贴，无论市场价格和生产成本如何变动，都可以确保农民在补偿生产成本基础上获得一定收益，让农民种植棉花、大豆不吃亏。同时，原有的四项大豆补贴和棉花的良种补贴依然执行。”

尽管目标价格补贴试点为探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革迈出了第一步，但许多操作细则与配套措施仍待完善。

王建红指出，价格改革牵一发而动全身，需要有完善的配套措施护航。其中国储库存的放储方案以及非试点地区的补贴政策应尽快出台，以稳定市场预期。而针对市场剧烈波动的应急预案也应尽快出台，从而鼓励多元化主体入市收购。“政府也要给出区分卖棉难与惜售的具体标准，并且提高改革容忍度，避免市场波动期政府又着急出手托市。”

“目标价格改革是符合市场规律的行为，也是对农民负责任的改革，从长远讲对农民持续增收是有利的。但之所以选择试点，也是因为改革不可能一蹴而就。目标价格改革没有成功经验，不仅要转变农民的传统观念，让他树立市场意识，也会带来农产品定价方式、补贴方式、农业经营管理方式等一系列的变革，因此改革还需要系统性的配套措施，各种细则也要在实际操作中不断完善。”王永治说。陆娅楠

【延伸阅读】

坚持市场定价原则完善农产品价格形成机制

今年中央一号文件提出，“完善粮食等重要农产品价格形成机制”；“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益”；要求“2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点”。

按照中央一号文件精神，今后我国将按照市场定价、价补分离原则，推进完善粮食等重要农产品的价格形成机制。逐步建立目标价格制度。所谓目标价格补贴，指政府事先确定农产品的目标价格，当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。

那么，为什么要探索建立农产品目标价格制度？新世纪以来，我国实施最低收购价和临时收储等农产品价格支持政策，一方面，对有效调动农民种粮积极性，实现粮食产量“十连增”、农民增收“十连快”，增强粮食调控能力、维护市场稳定发挥了关键作用。另一方面，也逐步显现出一系列新问题新矛盾，尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下，现有支持政策正面临越来越严峻的挑战。

首先，农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥。如2008年以来，国家连续6年提高粮食最低收购价格，有效调动了农民种粮积极性，扩大了农民的种粮收入，但另一方面也使粮食市场价格“托底”信号显著，粮价“只涨不跌”预期增强，粮食价格形成机制及市场价格信号被扭曲，一定程度上使粮食市场呈“政策化”趋向。

其次，国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大。在最低收购价和临储政策的支持下，目前国内稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花等主要农产品价格均已接近或高于国际市场价格。若今后国内价格继续上涨，国内外价格倒挂有可能进一步扩大，将使国内市场面临巨大的进口压力。如棉花、食糖等已经形成“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面，既增加了财政负担，也影响了政策实施效果。

第三，农业资源环境形势严峻，农业可持续发展面临挑战。最低收购价和临时收储等政策在有效调动农民种粮积极性、促进粮食增产的同时，也导致出现土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用、农业面源污染等突出环境问题，农业可持续发展面临巨大挑战。

实施目标价格，使农产品价格形成与政府补贴脱钩，既能有效调动农民生产积极性，又能减少对市场的扭曲，有利于发挥市场配置资源决定性作用，是今后我国农产品支持补贴政策调整的基本方向。

程国强