张军：下一步，上海自贸区需从立法层面突破

“上海自贸区是重大国家战略，是一场自上而下的改革。要加快顶层设计在上海自贸区落地，下一步要在立法层面有所突破。”在上海自贸区三周年到来之际，复旦大学经济学院院长张军教授接受了解放日报·上观记者的采访。

在他看来，中国改革已从局部改革突破走向牵一发动全身的全局改革，而全局改革并非一蹴而就。上海自贸区要进行的多项制度突破与创新都涉及全局改革，因此有必要对自贸区进行立法，让更多制度创新能在自贸区这块试验田先行先试，而不因与现行法律法规政策相矛盾而延误。也只有在立法层面有所突破，中央对上海自贸区的顶层设计才能加快落地。此外，在顶层设计基本原则不变的情况下，对自贸区所在地要给予充分的立法与行政授权。

“负面清单”是颠覆性改革，也遭遇现实尴尬

“上海自贸区三年来最突出的成就，是首次使用了‘负面清单’的管理思维对外商投资进行指导。”张军表示，过去我国多年采用“正面清单”的管理思维，对外商境内投资可行性事项逐一“做加法”。而在《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》即“负面清单”中，只对外商“不能做的事”加以明确，清单之外都是能做的事。因此，提出“负面清单”管理模式是一次具有颠覆性的管理思维改革。”

但过去三年，“负面清单”管理模式在实际操作中遭遇了一些尴尬，比如“负面清单”越来越“长”，这说明一些领域的管理限制不减反增了。“这是因为在实际操作中发现，‘负面清单’与我国现有的一些经济政策和法规产生了冲突。”

在中央的规划中，上海自贸区是制度创新的试验田。在诸多领域，上海自贸区都要进行先行先试。但在张军看来，我国现有经济政策文本替代了法律，在实际操作中已经抬高了顶层设计协调各部门的成本。

“因此，只有对自贸区单独立法，让现行的行政监管制度在自贸区内失效，把监管授权给自贸区所在地，由地方对自贸区改革政策法规的实施制定细则，才能真正推动顶层设计中的制度创新落地。”张军指出，立法的根本目的，就是要明确自贸区的性质、建设自贸区的意义、自贸区该做哪些事，该终止哪些事。但凡与自贸区发展有冲突的先行法规，在自贸区内都应该不再适用。

制度创新背后还需“助推力”

事实上，在上海自贸区成立伊始，全国人大常委会就审议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》，对“负面清单”之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等三部法律。

但这远远不够。当下，上海自贸区在金融领域的制度创新就应该加快推进，但背后还需要“助推力”。

2015年10月，《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点 加快上海国际金融中心建设方案》（以下简称“金改40条”）出台，提出了上海自贸区实行金融改革的框架性原则。同年12月，首项实施细则出台，但此后至今都未有新的细则发布。

细则为何至今没有出台？张军认为，央行、银监会、证监会、保监会等“一行三会”对金融的监管条例非常密集，“金改40条”中相关内容可能与现行监管条款产生冲突，这其中就需要协调现行政策与金融创新之间的关系。此外，自贸区内放宽、自贸区外监管依旧，区内区外监管方式也可能需要协调。“如果能对自贸区进行立法，‘屏蔽’现有一些法律法规，那么自由贸易账户体系建设、事中事后监管等一系列金融创新，都将能第一时间在自贸区‘自然落地’。”

经济改革已从局部走向全局

通过立法推动改革“自然落地”，其实在建国以后有先例。

1992年7月，第七届全国人大常委会第26次会议作出了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授予深圳特区立法权。张军认为，这一决定在今天看来仍具有跨时代的意义，对推动深圳为我国率先试验对外招商引资、制定公司法起到了关键性的作用。

在此之前，深圳特区已经自行完成了多项试验，包括1979年第一个引进中国香港“外资”兴办来料加工企业、1981年在蛇口第一个采用建筑工程招标制度、1985年成立第一个外汇交易中心等，但有了立法权之后，这些地方自发的实验性改革都有了立法支撑，也让之后的改革产生了更大的溢出效应，被深圳周边地区相继引用。

张军告诉记者，“缺什么补什么”，是上世纪80年代至90年代初期中国改革的主要思路，所以那时的改革是发生在经济薄弱处，一般是局部的、在非核心城市、一种自下而上的改革。但到了上世纪90年代中后期，局部性问题已得到很大程度解决，逐渐转向全局性问题，改革自然而然由当时的非核心城市走向核心城市，从局部改革走向全局改革，这时的改革只有通过顶层设计、通过自上而下才能推动。

过度过多监管会阻碍经济发展与创新

上海自贸区就是一种由顶层设计、自上而下推动的改革，这样的改革路线非常符合当下这一历史时期。但当下，推动这一由顶层设计、自上而下推动的改革遭遇到一些现实问题。

“经过30多年改革开放，中国经济经历翻天覆地变化，经济环境也越来越复杂，而为了适应这一经济环境，中国对经济的监管模式也发生了很大变化，从原来计划经济时代简单的管理模式逐渐发展为现在相对复杂的管理模式，各个监管部门出台了很多针对当前经济特点的监管条款。在一定时期，这些监管条款起到防范经济风险、确保经济有序发展的作用。不过，近年，监管模式的僵化与过于复杂对经济发展的阻碍的困境已经逐渐暴露出来。”

去年有段时间，对“一行三会”进行改革的呼声很高。主要原因就是中国“一行三会”这一分业监管模式已经无法适应当前的国际与国内的经济形势，甚至在很多情况下推高了一些领域的监管成本。不少经济学家都呼吁，应对“一行三会”进行改革，重建中国金融监管模式。

“我国经济上空已织起了一张密集的‘监管大网’。这是在特定历史时期形成的，也起到了一定作用，但如今在某些领域过度与过多监管，已经阻碍了经济发展与创新。”

自贸区3.0时代，投资者将“用脚投票”

今年8月，党中央、国务院决定，在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等省市新设7个自由贸易试验区，至此，自贸区数量增至11个。在经历了第一个自贸区成立、第一次自贸区扩容后，此次自贸区再次扩容标志着中国自贸区进入“3.0时代”。

张军说， 中国自贸区进入3.0时代，来自全球的投资者和金融机构将“倒逼”11个自贸区相互竞争，各自的营商环境、产业支持政策、金融开放程度等一系列制度优势都成为竞争的“砝码”。而投资者只会“用脚投票”，资本、人才、技术最终将流向能够提供更优公共服务的自贸区。“每个地方都想把自己发展好，竞争会使市场变得有序，也会促进更优制度的产生。”

在张军看来，这11个自贸区的竞争不应仅仅体现在区位特性上，更关键的是，要能触及中国目前对经济的密集管理模式。唯有这样，才能促进更多具有颠覆性的制度创新在这些自贸区孕育而生，这些自贸区也才能形成更良性的竞争。