[解放日报]以五大发展理念引领上海新发展

党的十八届五中全会公报提出：“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，这对仍处于重要战略机遇期的国民经济和社会发展具有重大现实意义和深远历史意义。 

五大发展理念各有所侧重，又是一个有机整体，是改革开放以来我国发展观念和发展方式的系统集成与理论自觉，为我国未来五年全面深化改革、实现第一个百年奋斗目标提供了顶层设计。上海作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”，对此应在思想上有更高的认识自觉并在实践上有更积极的作为。 

回顾与前瞻：突破短板

上海曾是“近代远东第一大都市”和“现代中国工业中心城市”，改革开放以来，以浦东新区、自贸试验区等“上海探索”为标识，上海在坚持社会主义发展道路，探索“中国式现代化”路径上不断取得重要进展，为我国其他地区和城市的改革开放发展提供了有益的思路、经验、做法，可以说为形成五大战略理念作出了应有的贡献。但与五中全会提出的“四大战略布局”相比，还存在着一些问题和不足。“十三五”的号角已经吹响，对照五大发展理念及其目标要求，认真总结上海“十二五”时期的经验和问题，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的新征程中继续做好“排头兵”和“先行者”，上海不仅有这个实力与条件，也是历史赋予这座伟大城市的新使命。 

创新发展是上海最突出的城市精神和实践风格。这既与上海在科学研究、产业技术、中国制造和上海品牌等方面的百年积淀密切相关，也是由当今上海所承担的国家战略任务和转变城市发展方式两方面所决定的。按照国务院最新颁布的城市划分标准，上海已不再是“特大城市”，而是属于为数不多的“超大城市”之一。在经历了前些年的高速发展后，上海的各种资源与环境条件已濒临红线，大城市病日益严重。2014年5月24日，习近平总书记在上海考察调研时对上海提出“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的新要求。2015年，“大力实施创新驱动发展战略，加快建设具有全球影响力的科技创新中心”作为上海“一号课题”加速研究和布局，在随后出台的加快建设科创中心“22条意见”中，明确提出把上海建设成为“综合性开放型科技创新中心”并“跻身全球重要创新城市行列”的目标。在此目标下，上海的科研投入不断加大，2014年已相当于发达国家水平。同时创新资源迅速集聚，目前的“大张江”已集结了全市80%以上的科技创新资源。但也存在体制机制不健全、“颠覆性创新”少、创新商务成本偏高等问题。如何把“创新发展”理念与“科创中心”建设更密切地结合起来，应成为上海“十三五”规划编制的重中之重。 

协调发展既是上海一直在努力追求的目标，也是目前面临的比较突出的问题。“城市病”的主要原因是城市发展的不平衡和不协调。为了促进城市健康和可持续发展，上海一直在调整城市战略定位。1990年代以前，上海的目标是“经济中心”，2000年以后，变为以“四个中心”为基本框架的“国际大都市”，但仍局限在“硬件”上，2007年上海提出建设“文化大都市”，补齐短板，走过了一条从“一个中心”到“四个中心”，从“一个城市”到“两个城市”（国际大都市+文化大都市）的探索道路。但这主要是在顶层设计上完成了对城市主要功能和目标的协调，在实际的发展过程中仍存在一些问题。与西方同级的大都市相比，上海最大的差距不在硬实力上，而在软实力和软环境。在长三角城市群内部，产业竞争、交通联动、环境保护、社会服务等协调问题依然艰巨。在“四个中心”方面，航运中心进展相对滞后，而金融中心尚未取得重大突破。在城乡一体化方面，一些珍贵的传统村落未能得到有效的保护。这些都是“十三五”时期需要重点抓紧落实的紧迫性工作。 

资源不足是上海发展的最大瓶颈，绿色发展成为上海发展的当务之急。上海是个美丽的海滨城市。但由于自然资源匮乏，生物资源不足，植物群落结构简单，林木资源有限等，同时由于过度的利用和污染，上海目前已成为水质型缺水城市，这些问题严重威胁着上海发展的自然资源与环境条件。上海的建设目标是国际大都市和文化大都市，人口和空间是城市发展的两大基本问题，前者需要宜居的城市环境，后者需要有足够的土地发展经济。但上海在这两方面均不乐观。首先，上海市区土地严重超过负载能力。截至2014年底，全市建成区面积3124平方公里，超过市域陆地面积的45%，已逼近规划规模3226平方公里。所以在新一轮城市规划编制中，已设立了城市建设用地“零增长”的红线。其次，上海市区土地规划建设严重不均衡。其中最突出的是工业用地比重过大，高达27%。而公共设施和绿地的用地比例偏低，如人均公共绿地仅为7.1平方米，而养老及社区文化、体育等公共服务设施也相对不足。其他还包括大幅降低能耗和碳排放等。如何以节约资源，提高技术、改善环境等为主要手段，平衡好人口膨胀、资源约束、生态环境压力加大的矛盾，推动城市经济增长、社会进步，也是上海在“十三五”时期必然面临的“大考”和“难题”。 

开放发展是上海城市的优良历史传统，上海也是中国开放发展水平最高的大都市。在宋代，上海一带已有日本、新罗等国的海船进行官方贸易。2001年5月，国务院在批复《上海市城市总体规划（1999—2020）》时提出把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市。在“发展更高层次的开放型经济”的时代大潮中，2013年8月国家在上海设立了首个自贸试验区。截至目前，上海自贸试验区前后两批54项开放措施，有近900个项目落地。在第二批31项开放措施中，也有多个项目落地。此外，新修订的《外商投资产业指导目录》，新出台的《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》 和 《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》等，一方面大幅减少了国际投资贸易的限制性措施，另一方面也为“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”作出了积极的尝试，不断刷新着上海作为国际大都市的“开放”内涵。但坦率而言，上海在开放型经济体制建设上还存在不少薄弱环节，如人口的国际化程度较低、与国际投资贸易通行规则相衔接的制度框架尚未真正建立、服务业开放程度不高、外资管理审批环节多等。展望“十三五”时期，上海作为长江经济带和21世纪海上丝绸之路的核心城市，在“开创对外开放新局面”中应有更大的手笔和更良好的表现。 

共享发展是社会主义制度的本质要求，也是实现“城市让生活更美好”的基本内涵。上海作为沿海发达城市，在共享发展方面正在作出引领性的探索。一是目标领先。上海市提出到2020年在全市建立起比较完善的政府购买服务制度，形成与城市相匹配的公共服务资源配置和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。还有上海市将于2016年实施《上海市城乡居民基本医疗保险办法》，建立城乡居民统一的基本医疗保险制度等。二是成绩显著。和一般城市的“一小时服务圈”、“半小时服务圈”不同，目前上海已建成10—15分钟的社区养老服务圈，到2020年底将实现全市街镇与基本管理单元的全覆盖。但也有不足。以社区文化活动中心为例，在某些中心城区，平均每4平方公里就有一个，而郊区平均每30平方公里才有一个，个别的城镇，100平方公里只有1个。不仅数量分布不均，服务水平差别也比较大，在个别地方还存在社区文化中心被挤占、挪用等问题。如何结合特大型城市的海量需求和特点，由政府牵头，广泛动员市场和社会力量，参与建设城市共享发展新格局，也是上海在“十三五”时期需要重点规划和布局的。 

实现全面和更高水平的发展

作为“排头兵、先行者”，上海应在牢固树立并切实贯彻五大发展理念的前提下，充分结合自身的积累和优势，把“全面发展”和“更高水平发展”作为更高要求，指导自身的全面深化改革和更高水平的开放创新。建议上海在“十三五”时期重点做好一个中心的顶层设计和三大领域的战略研究。 

一个中心的顶层设计是“科技创新中心城市”。在“十三五”时期，上海应以此为战略核心，研究、规划和建设“全球科技创新中心城市”，为推进五个发展理念在上海实施提供巨型城市平台。创新发展是一个整体，也需要系统性的支持，而城市就是这个整体和系统。这是在经济全球化和世界城市化背景下，从战略角度发现和创造未来的上海。 

三大领域的战略研究主要包括中国语境、社会土壤和主体条件。在某种意义上，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，既是中国特色社会主义发展理念的系统集成，同时也借鉴吸收了当今世界的发展理论和思想智慧。由于后者的原因，在研究和认识上就难免出现“不同阐释”，在建设和实践中也必然存在着不同的标准与评估，这些问题不能得到有效和较好地解决，既会在思想舆论中产生混乱，也会因此影响到实践进程。所谓中国语境，是立足于中国特色社会主义发展道路研究五大发展理念，建构具有中国话语特色和现实需要的创新、协调、绿色、开放、共享理论体系，为中国和上海提供坚实和科学的理论支持系统。所谓社会土壤，是要充分结合上海作为国际大都市的城市特点和发展需要，研究和制定“接地气”和“看得见”的具体可行的指标体系，为五大发展理念从“抽象”走向“现实”建立中介和桥梁。所谓主体条件，就是要及早考虑培养一批能承担起贯彻落实五大发展理念的“人”。目前，中国和上海的经济都在经历增速放缓、转型调整的阵痛，具体的挑战会有很多。但从战略研究角度，主要是人的问题。人的问题的本质是“有没有合适的人去做”或“这样一群人能否完成历史赋予他们的艰巨任务”？历史经验告诉我们，无论历史进程会出现什么意想不到的风雨，也不论现实条件怎样贫瘠和恶劣，只要有一大批不辱使命的“主体”，就可以创造任何人间奇迹。这是在中国特色社会主义五大发展理念的总体框架下，努力和加快实现上海全面和更高水平的发展的关键所在。 

（作者为上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家，国家“十三五”发展规划专家委员会委员） 

来源：《解放日报》 2015.11.17 第11版 新论  

原文： 以五大发展理念引领上海新发展