【两会】上海基层治理的两个关键词

　　上海“两会”进行时，谈到落实阶段的一号课题，中央党校党建教研部主任王长江教授用了两个关键词：勇气、前卫。这两个词，可以说非常精炼，也把上海近20年来的基层治理探索，给包容进去了。

　　去年上海市委提出一号课题，要求得拿出让基层干部“眼前一亮、为之一振”的调研结果。这就让我想起20年前，上海市委和市政府组织的社区管理和基层政权建设调查研究，当时也是规模空前，在调查的基础上，出台了三个文件，即《关于加强两级政府两级管理意见》、《关于加强两级政府三级管理意见》、《关于加强街道、居委会和社区管理意见》。

　　实际上，就是从这个节点开始，上海开始初步建立了“两级政府、三级管理”模式。在这之后，其他一些城市逐步仿效上海。可以说，在基层治理的探索上，上海经验的“可复制、可推广”是有历史传承的。

　　我们今天说的“小政府、大社会”，上海已经在先行创新的道路上，做了20年的工作，从“两级政府、三级管理”到“两级政府、三级管理、四级网络”，始终着眼于夯实基层治理的基础体制。其中最突出的成果是大力加强了街道办事处的管理功能。

　　“三级管理”明确了街道办事处对地区性、社会性、群众性工作负全面责任的地位，同时配置了相关的行政资源，让街道集中了相当一部分权力，包括：对街道监察队的设立与领导；组织协调辖区内的公安、工商、税务等机构依法支持、配合街道监察队执法；甚至有权对区政府部门派出机构主要负责人任免、调动、考核和奖惩提出意见建议；公安派出所负责人作为街道党工委成员，参加街道工作……为了保证街道办事处能够充分“管”起来，还适当调整了街道辖区规模，增加了人员编制，充实了财力。

　　作为四级网络的居委会组织，也得到了多方面的增强，部分专职干部获得事业编制待遇、居委会工作经费大幅增加、直选比例不断提高、社区听证会、协调会、评议会等“三会”制度得到推广，总体而言，上海的居委会建设水平也位居全国前列。

　　不过，在社会迅猛发展与社区自治成熟之间，速度并没有完全同步起来。社会结构的急剧变化，使大量的社会管理、社会服务、社会保障功能从政府和单位中不断剥离出来，社区人口总量大大增加，社区的协调和凝聚责任越来越集中，基层治理的负荷也越来越大。“街道”、“居委会”这样的词汇，逐渐被“社区”、“社区居委会”、“物业”所替代。处于社会转型期的社区自治与原有的社会管理体制，天然地存在功能与需求不匹配的矛盾。越是基层，就越能感受到这种压力。

　　街道办事处作为区政府派出机构，本来只履行一部分行政职能，但在社区管理中，演变为集行政管理、市场主体、社会管理和社区服务于一身的综合性机构，几乎包揽了社区的所有公共事务。由于政府过于强势的主导作用，就使得政府机构管理的一些弊端再现于社区公共管理中。

　　对于这一点，作为居民自治组织的居委会感受最直接。由于长期以来担当的行政延伸职能，使居委会被行政化、科层化。限于在人员、经费、组织方面严重依赖政府，社区居委会也只能单方面承接政府下放的职能和事务，社区和居委不得不把大量时间用来应付各级政府部门的行政性要求，以至于超负荷运转。据统计，居委会的一个图章要派200多个用处，有的地方不得不挂在墙上让居民自助敲章。

　　居委会的行政性功能压倒了自治功能，这就让很多社区自治资源无法得到充分发挥，许多问题可以自主解决的，却辗转反复、迁延时日，小矛盾激化为大冲突，进一步虚耗公共行政资源。

　　值得注意的是，目前的一批居委会干部，梁慧丽、杨如明等一代人，多数是来自当年产业结构转型的“4050”再就业群体，他们本身担任过管理干部，视野开阔、吃苦耐劳，善于跟上级部门和群众打交道，正是这一批“老黄牛”，扛起了基层自治的早期转型重任。这一批居委干部已接近退休年龄。有的社区已经出现了青黄不接的局面。工作总要有人来做，加快、加强社区工作人才队伍建设，已经是当务之急。

　　要让居民自治、社区自治成长起来，就得先改造目前过于行政化的社区公共管理模式，降低社区组织参与治理、自主治理的门槛，让社区组织得以发育。在这个过程中，关键是基层治理机构的职能转变，从社区管理向社区服务转型。上海的改革方案可以说是很具针对性：从切除街道办事处的招商功能开始，推动其专心一致做好社区服务；通过“依法配合行政清单”、“敲图章清单”来约束行政事务的泛滥，为居委会在行政上进行减负；提高居委会工作待遇，培育社区工作者编制队伍，让基层治理注入源源活水。

　　当然，其中必然涉及到一些固有格局的变化：政府部门能够调动的人少了、行政权力的边界收缩了，但是责任却不见得减轻，各种分配出去的资源也许还需要增加。所以说，改革经常不缺共识，只是需要勇气。上海走出这一步，值得称许。

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