上海自贸区一周年《试验的价值》第三集：政府新职能
从去年9月29日挂牌至今，自贸区里看不到“拔地而起”的高楼大厦，看不到“挥锹扬土”的热闹场景，然而一场“润物无声”的内在变革，正激荡在这28.78平方公里的土地上。这场变革，关乎政府的功能定位和权力行使，挑战着政府工作人员的思想和观念，这场变革，也渐渐溢出自贸区的大门，会在更广阔的疆域和更久远的未来，悠然回响。请看《试验的价值》第三集：政府新职能。
政府新职能
2014年8月28日，深夜11点45分，一架来自德国莱比锡的货机，抵达上海浦东国际机场。机上26个航空集装箱、超过五千票货物，被分批运往全球著名的物流公司DHL的转运中心。
接下来的两三个小时，这些货物经过拆包、投放、分拣、装箱，将在天一大亮发往华东各省，而其中的保税货物，也将同时运往上海自贸区组成部分之一的浦东机场综合保税区。
第二天早上7点不到，正在综保区海关卡口值勤的李翔，收到了进区货物高风险的提示，即刻下令开箱查验。自贸区成立以后，海关卡口进行了全面的智能化升级改造，与海关监管信息化系统联网对接。车辆通过时，能够一次性完成车牌、集装箱号自动识别，货物信息扫描，并根据风险管理部门的布控，实施自动放行或查验等程序。这种新型监管模式，就是为了确保自贸区海关能在“安全有效管住”的前提下，进行“一线放开”。
中华人民共和国上海浦东国际机场综合保税区海关办事处副科长李翔：新的监管手段的要求，新的监管模式的变化，所以对我们关员来说学习的东西就更多了，而且自贸区上来之后，货物量也比原来有百分之一百地提升了，所以说对我们现场监管的实际的工作压力来说就更大了。
压力，是像李翔这样的自贸区一线工作人员最切身的感受。这一部分源自于自贸区企业增加而引发的监管工作量和工作时间的翻倍，更重要的，一场由开放倒逼改革的压力测试，已经漫延并覆盖自贸区的每一个行政管理部门和每一个工作人员。
上海市政府参事王新奎：政府怎么管，管什么，这是关键的，所以这里面讲的它是一个很重要的压力测试平台，你管得了吗？你看看。
人民日报社上海分社副社长李泓冰：说白了，自贸区的很多的改革是在革政府自己的命。
北京大学法学院副院长王锡锌：自贸区其实不是仅仅关于市场的试验，它更重要的是关于政府自身改革的一种制度性的试验。
1年等于20年
2014年7月30日上午，外高桥保税区海关稽查一科的范玮琪，和同事们一连核查了两家区内企业。
在一家专门设计并制造注塑设备的外资企业，范玮琪发现，由于产品的个性化和定制化，企业生产产品的实际耗材量，与海关备案存在差异，这导致企业将对差异部分进行补税。
中华人民共和国上海外高桥保税区海关稽查一科副科长范玮琪：有可能是企业自己管理不善，也不是说他自己主动地要去违法，或者说的确是有一些企业，他是有一些蓄意违法的行为，然后造成了就是说海关的监管(问题)、国家税收的流失。我们是希望能够切实来防范这样的风险。
稽查，是海关后道监管的重要力量，主要通过常规核查、专项稽查的方式对企业开展检查。范玮琪所在的外高桥保税区海关稽查团队，仅有14人，需要监管的区内企业近一万家，这个数字是自贸区成立前的两倍。今年头七个月，范玮琪和同事们进行了两百多次常规核查、5次专项稽查，已经超过了去年全年总量。
中华人民共和国上海外高桥保税区海关稽查一科副科长范玮琪：我们在人力资源相对来说还是不足的情况下，我们要如何去准确地识别监管的风险，有效地查发企业的一些违法违规的情势，这都是我们稽查人员需要在今后的工作中去思考和实践的。
自贸区成立一年间，企业入驻数量已经赶超过去二十年的总和。增量变化加大的监管压力，是显而易见的。更重要的是，自贸区成为政府简政放权、转变职能、改善治理的试验田。工商登记、海关通关、检验检疫等领域，推出了“一口受理”、先照后证、“先入区、后报关”等制度创新，降低企业准入门槛，拓宽企业宽进措施。事前审批逐步取消，事中事后监管能不能跟上，考验着政府的执政能力。
趟出一条路来
北京大学法学院副院长王锡锌：职能的转变，一个对政府来说，就是由原来的事先的管理，转向这种平台的搭建和事后的监管，而在效果上它其实是让政府的归政府，让市场的归市场。
国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生：政府的作用就转向事中和事后，要维护一个好的生态秩序，好的社会秩序，好的市场和经济秩序，放在这个方面了，那么上海能不能在这个方面，为全国趟出一条路来。
政仁路81号，上海海关稽查处所在地。2014年8月1日，这里召开了整整五个小时的座谈会。座谈对象包括八家会计师事务所、十一家企业代表，讨论的问题只有一个，如何改变自贸区海关原有的监管模式。
姚卫东，上海海关稽查处处长。上海海关推出的23项自贸区改革措施中，涉及企业监管的“自律管理”，就是由他牵头推出的。企业自主或者委托中介机构进行自查，将可能存在的违法违规事项主动报告海关，海关相应减免处罚。自律管理强化了企业主体意识，提高了海关监管效能，但这项举措自推出起就意外遇冷。由于自律后的行政处罚和企业管理类别调整没有细化方案，企业对“从轻、减轻、酌情”等字眼心中没底、观望不前。
中华人民共和国上海海关稽查处处长姚卫东：其实我们也觉得企业的质疑其实也是一件好事，就说明他们更关注于你这项制度的生命力和活力，因为这项制度其实也是为他们在设计，所以我觉得这个也能够从另一个层面来推动我们的行政执法部门工作更贴近于企业，更贴近于市场。
姚卫东在海关工作的二十余年间，百分之七十的时间都任职监管岗位，他亲身感受着政府监管资源的有限性和业务量不断扩张之间的矛盾，也不断接收着来自企业、中介机构的呼声，希望将国外较为成熟的企业自律模式，运用到日常监管中。
自贸区成立后，监管资源的紧缺被进一步激化，同时也给了姚卫东们先于立法层面先行先试的机会，自律管理应运而生，并在市场考验中继续完善。更大范围内，姚卫东还与兄弟部门企业管理处协商，公布自贸区企业相关信用信息，通过社会监督强化事中事后监管。
中华人民共和国上海海关企业管理处处长李峰：他律这个概念，对企业的自律是一个很好的促进，也是个约束，它会接受整个社会对它的监督，或者说制约，对于政府的执法行为也是一种约束。
上海保税商品交易市场的张爱萍，正忙着将上一年度企业年度报告，录入上海市工商局门户网站的企业信用信息公示系统。此前每到年检时间，她都为了跑工商局、递交材料疲惫不堪。自贸区成立后，年检改年报，仅仅一字之差，却让张爱萍感受到了截然不同的变化：企业报送年度报告的程序简化了，但企业的诚信职责加重了，过去企业提交信息对政府负责，年报则转变为对社会负责。
上海保税商品交易市场第三市场副总监张爱萍：原来是工商有点强制性的，他要审核，一定要审核过才让你通过，现在企业自主性地就网上填数据，就是企业必须要承担，对公司这些提交的数据承担责任。
上海市政府参事王新奎：现在一晒出来，所以政府职能转变，一切的一切，透明度。每个人把自己做的事情晒在阳光下面，人家就可以监督了，你没有透明度谈什么监督？
工商部门年检改年报，与海关推出的自律、他律管理模式，都指向同一个内涵，政府如何通过监管的智慧将有效资源发挥到最大效能，激发企业的诚信经营、鼓励社会的全面监督，并将自己的权力置于阳光下。政府也由单向的监管，向合作、互信、服务转变，提供并保障公平、公正的营商环境。
上海市工商行政管理局自由贸易试验区分局局长张建华：一定要有大胆闯、大胆试的这种勇气，的确需要这种勇气，因为原来的监管模式，传统的监管模式，现在需要到了一些改革的地步，需要我们用新的一些监管制度、监管的理念，来作为我们将来工作的一个出发点。
上海海关副关长郑巨刚：政府部门的压力，其实就是政府机关所有工作人员共同面临的压力，破解这些压力，一方面考验我们的智慧和水平，第二个方面还要实际上是考验我们的意志和品格。
国际面孔
拥有英国和澳大利亚双重国籍的仲裁员孔宏德，在自贸区仲裁院开庭审理一起商事仲裁案件。2013年底，孔宏德受上海国际仲裁中心之邀，以国际仲裁员的身份，参与《自贸区仲裁规则》的筹备和制定。3个月的时间，他和上海国际仲裁中心的团队，几乎每天都要讨论到深夜。他们听取来自政府机关、法院、律师事务所的声音，采纳国际主流仲裁机构先进理念和成熟做法，九易其稿，最终形成了10章85条的自贸区仲裁规则。这本不过手掌大小、薄薄的小册子，开放度却称得上国际领先。
拿开放仲裁员名册来说，当事人不必拘于名册，可以在全球范围挑选仲裁员，像孔宏德这样的国际面孔，将会越来越多地出现在仲裁审理中。
上海市人大常委会法工委主任丁伟：这个是我们中国最先进，乃至世界最先进的，它的规则是完全和国际上通行的这些规则是对接的，和世界上我们讲的最代表国际仲裁潮流的这些规则是完全对接的。
上海国际仲裁中心秘书长闻万里：尽管我们说仲裁法的框架内，结合自贸区特点，吸纳国际主流仲裁机构的成熟经验，但是这个过程如果没有自贸区一个自主改、大胆闯大胆试、自主改、管用这么一些要求的话，这个规则是出不来，我可以简单讲这个规则是出不来的。
不可为和即可为
2014年5月1日，《自贸区仲裁规则》正式施行。3天后，《关于适用〈中国(上海)自由贸易试验区仲裁规则〉仲裁案件司法审查和执行的若干意见》，由上海市第二中级人民法院对外发布。作为上海国际仲裁中心仲裁案件的司法审查单位，二中院在《自贸区仲裁规则》颁布到正式实施的两个多星期里，由副院长陈萌带队，加紧编制了《若干意见》，对自贸区仲裁规则的创新进行回应和对接，并提供司法保障。
上海市第二中级人民法院副院长陈萌：自贸区的建设，它的中心的一个点就是制度创新，要与国际接轨，上海贸仲他们出台这样一个规则，在这方面达到了比较接近国际化这样的程度，那么我们审查的时候如何来应对，就是给它支撑或者支持。
上海国际仲裁中心秘书长闻万里：二中院的这个若干意见出得非常好，它不是一个涉自贸区案件审理的若干意见，而是适用这个规则的若干意见，我觉得为将来区外约定适用这个规则的司法审查，开辟了广阔的前景。
陈萌坦言，在法院系统工作多年，她早已养成保守、谨慎、按规章办事的思路。这一次《若干意见》的制定，首先挑战的就是她的固有观念。自贸区仲裁规则是在法律的框架下进行创新，但司法审查领域缺乏先例。究竟是固守原有法律规定不予支持，还是在法律没有明文禁止的范围内进行尝试和突破？陈萌和团队选择了后者。
上海市第二中级人民法院副院长陈萌：所以就是思路从法律规定的我们去做，法律没有规定的不做，我们要转到，法律没有禁止性规定的，而且不损害国家利益的，在这样一个条件下我们可以做。这样一来就是一个非常大的转变，这样空间就很大，可以做很多事情。
法无禁止皆可为，这种限制权力来换取市场活力的理念，倒逼自贸区行政管理体制的改革，也推动司法机关进行制度创新。这一理念更通过立法固定成法条，为改革提供法律依据。
2014年8月1日，有自贸区基本法之称的《中国(上海)自由贸易试验区条例》正式施行，内容几乎覆盖了自贸区所有制度创新的亮点，包括法无禁止皆可为、负面清单管理模式、海关、工商监管制度改革等方面。
上海市人大常委会法工委主任丁伟：任何自贸试验区可复制可推广的经验，它必然是一套法律制度、法律模式，所以自贸试验区的条例，它实际上就是我们讲的可复制可推广经验的一个重要的载体。
上海市政协副主席周汉民：上海自贸区条例，是国内第一部将负面清单制订，和政府行政正面清单或者叫权利清单制订入法的法律，这个成就和影响是巨大，所以人人在问，什么可复制？什么可推广？我认为可复制可推广，最主要的是上海自贸区所弘扬的法治精神。
苗圃
不是栽盆景，而是种苗圃，自贸区的所有制度、规则、改革举措，都力求实现可复制、可推广。而这一目标在法律的保障下，正逐一落实，走向区外。
2014年8月18日上午9点，钱圣荣走进黄浦区行政服务中心，为一家香港独资企业进行注册代理。今年3月之前，类似这样的企业注册，他需要往返四五趟，花费大半个月，而现在，钱圣荣感受到了不一样的速度和效率。
在黄浦区商务委服务窗口，钱圣荣将企业注册材料，送到了经办人员何雪峰的手中。当接到材料的那一刻，何雪峰立即开始了预审工作。他在五分钟内对多份材料进行审核，并一次性告知企业，材料是否齐全、填报是否有误。倘若材料没有疏漏，何雪峰的预审会当场完成，这意味着企业注册将进入正式审批环节。
而在今年3月之前，何雪峰在窗口的工作只是一个收件的动作，预审工作都在后台完成，需要耗时五个工作日。从五天，到五分钟，何雪峰感到压力倍增。
上海市黄浦区商务委员会外资管理科主任科员何雪峰：对经办人的业务能力其实是一个很大压力，而且现在我们的政策法规不停地在更新。
预审完成的当天，企业注册材料就通过何雪峰送进区商务委，交由科长签发。随后，便等待网上审批系统中市商务委的确认，获取证书编号，打印企业设立的批准证书。此前，这一审批流程多达五个层级，科长之上还有分管主任、主任、区政府，花费时间也要近二十天，是目前的五倍。
变化的发生，仍然以今年3月为分水岭。
上海市黄浦区商务委员会主任张杰：现在其实我们尽可能地简化，现在已经基本做到经办人到分管领导，分管领导已经是形式审批，主要是经办人受理，区政府已经是电子图章。其实原来五个环节，现在基本上已经缩减到，我个人感觉其实就是两个环节，就是经办人和商务委这里的形式审批。
今年3月13日，黄浦区对外发布实施“负面清单”管理模式。顾名思义，这一模式源自自贸区负面清单。负面清单，是一种“不列入即开放”的模式，自贸区内由于暂停了外商投资三部法律，清单之外的外商投资不再审批而实行备案。但是到了区外，企业审批仍要在法律规定下进行。那么，黄浦区照搬自贸区负面清单、在清单的形式上做文章就没有实际意义了。
上海市黄浦区发改委产业发展科科长姚恒衡：我们是以负面清单作为一个切入口，以这样一个方式来推进我们的改革创新，所以我们的重点不在负面清单，我们的重点是在后面的改革创新的举措上面。
上海市黄浦区发改委主任陈永亮：实际上我们也是一种倒逼自身的一种改革，想通过实施负面清单管理，来进一步提高我们政府的行政效能，更大程度地去方便企业。
黄浦区负面清单管理模式在区发改委的牵头下，正式启动。区发改委主任陈永亮，曾一度担心自贸区的虹吸效应，会对黄浦区第三产业发展造成冲击。但他很快意识到，自贸区并非政策洼地，而是通过政府职能转型为中国经济变法。这次变法会向区外辐射巨大的改革能量，为黄浦区深化改革提供突破口。
上海市黄浦区发改委主任陈永亮：如果说是认为虹吸效应的话，今后更多的可能是从优惠政策的角度，去争取化解虹吸效应。如果说是把它认识为溢出效应的话，那必须通过改革创新来推动。
人民日报社上海分社副社长李泓冰：所以自贸区的诸多改革，我觉得最核心的，事实上是政府的自我限权。李克强总理他说壮士断腕、背水一战，他指的是什么，实际上就指的是政府的自我革命。
通过流程再造，下放审批权限，黄浦区开始了外商投资审批的改革试点。在区发改委和区商务委的努力下，市商务委为黄浦区开辟了商贸、一般咨询、设计服务行业“形式审批”的绿色通道。这三个行业，占到黄浦区外资审批量的百分之七十以上。这意味着，今后到黄浦区注册的大部分外资企业，可以享受到不一样的黄浦速度。
斯凯孚（中国）有限公司传讯总监赵琴：这对于我们企业来说，就是扩大了很多的经营范围，而且企业的运作更加灵活，受到的框框架架的束缚更加得少，能够帮助企业更好地发展。
政府的自我革命
2014年8月21日，钱圣荣再次来到黄浦区行政服务中心，从何雪峰手中领取了企业设立批准证书。通过形式审批的绿色通道，他代理注册的香港咨询公司，只花了不到四天时间就获批成立，和自贸区内备案制的速度相差无异。依靠批准证书，钱圣荣将依次拿到工商营业执照、税务登记证、组织机构代码证等，完成所有注册登记手续。
上海市黄浦区商务委员会外资管理科主任科员何雪峰：我们的思维方式也要改变一下，以前更多是处于一种审批的角度来考虑一个问题，审批加管理加服务，现在更多的是尝试用企业的角度，去换位思考一下，如何更加简化或者提速，同时也要提高质量。
上海市黄浦区商务委员会主任张杰：最难的地方是在观念，在改变你传统的思维定式。因为传统的思维定式，这么多年来已经形成固化的，所以把20天缩短到8天，甚至缩短到4天，最关键的是改变你的思维定式，也就是说你必须要统一大家的思想，要让大家明白我为什么要这么去做。
政府职能转变，某种意义上说，是一场思想的革命。只有解放思想、突破传统模式，才使得职能转变的口号变为举措、落到实处。经历这一过程的政府工作人员，或主动、或被动地卷入到这场由自贸区引发的自我革命当中，又因为这场革命进一步激发改革的精气神。
人民日报社上海分社副社长李泓冰：它是一种制度创新，那很可能就改到自己头上，你又要用非常充沛的热情去推动改革，但是同时又非常痛苦地意识到，改革可能到最后我没有了立足之地，这个就是说，这一代人的使命和担当，这一届政府的使命和担当。
国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生：它要触动很多人的既得利益，因此你要不能在改革的攻坚，上海敢碰、敢硬碰硬，光想采取懒办法，不断地开、不断地开，最后什么问题也没解决，那这个试验区能成功吗？它可是一个体制创新的试验区，它可不仅仅是开放的试验区。
2014年5月23日，习近平总书记在考察上海自贸区时强调，自贸区建设要把扩大开放同改革体制结合起来，把培育功能同政策创新结合起来，大胆闯、大胆试、自主改。上海自贸区是块大试验田，要播下良种，精心耕作，精心管护，并且把培育良种的经验推广开来。
9月18日，李克强总理在考察自贸区时指出，要继续压缩负面清单，给市场让出更大空间！负面清单实际上支撑着政府的责任清单，政府要加强事中事后监管，提高行政效率。上海自贸区有大未来，上海有大未来！
没有先例，只有先行。这场发生在上海，挺立发展潮头，肩负改革重任的试验，展现给世人的并不仅仅是三百六十五天的收获，更是未来中国的前进方向。
记者赵菲菲报道。
《试验的价值》第三集：政府新职能
