《上海市制定地方性法规条例》明年3月起实施

　　地方性法规如果遇到重大意见分歧或涉及利益调整，是否可听证？意见分歧较大的法规草案条款，是否可单独表决？

　　上周，市十四届人大常委会第24次会议表决通过了关于修改《上海市制定地方性法规条例》的决定，从明年3月1日起，地方立法一旦遇到上述问题，将有明确的制度设计。

　　"这部法规可谓纲举目张的'纲'。"市人大常委会法工委主任丁伟说，这是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神和市委的相关部署，对接新修改的《立法法》，以提高立法质量为重点，结合本市在科学立法、民主立法方面的实践经验，发挥立法引领和推动作用的一次立法尝试。

　　争议条款提请单独表决

　　地铁禁食条款究竟要不要写入法规？2013年，《上海市轨道交通管理条例(修订草案)》提交审议时，赞成派与反对派一度形成了接近"50％对50％"的僵持局面。

　　去年，《上海市消费者权益保护条例》修订过程中同样遭遇这样的立法"僵持"，保护消费者权益，7日内究竟能不能、该不该"无理由退货"？在立法听证中，消费者代表和商家代表"针尖对麦芒"，双方的道理似乎都很充分。争论一直持续到表决阶段。当时，立法者很纠结，他们对法规表决稿的其他条款没意见，但总不能为了"这一条"而投反对票。

　　今后，立法者不必为此纠结。此次立法设立了"单独表决制度"－－地方性法规草案表决稿交付常委会会议表决前，主任会议根据常委会会议审议情况，可以决定将个别争议较大的重要条款提请常委会会议单独表决。根据单独表决情况，主任会议可以决定其是否交付表决。

　　改进地方性法规起草机制

　　长期以来，许多应当由立法机关起草的法律法规，实际都是由行政部门起草，立法机关只是在审议阶段做个别修改、微调，这难免会在法律法规中体现其部门利益。邮政法的修改过程就充分体现了部门利益与公众利益的冲突。2006年，由国务院法制办牵头、国家邮政总局起草的邮政法征求意见稿发布，其中第十条规定:"信件的寄递由邮政企业专营；国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。"一石激起千层浪，如果该条获得通过，那众多以商业信件为主营业务的快递公司将被法律所不允许。由于社会公众反响强烈，最终这一条被立法机关删除。

　　行政部门在起草法律法规草案时，难免会从本部门立场出发，将部门思维、部门利益带入法律法规草案中。要解决这一问题，就要在法规草案起草、审议机制上，发挥人大在立法工作中的主导作用，此次立法加强和改进了地方性法规起草机制，规定地方性法规案由有关方面起草的，常务委员会工作机构提前参与法规草案起草工作，涉及综合性、全局性、基础性的以及其他地方性法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

　　拓宽公民有序参与途径

　　2001年，《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》成为申城第一部经历听证的地方性法规。如今，立法听证制度不断完善。2013年9月，"轨道交通立法听证报告"在上海人大公众网上公示，这也是整个听证程序的最后一环－－回应听证陈述人。

　　立法听证、论证、法律草案等公开征求意见，都是立法协商，拓宽公民有序参与立法的重要途径。今后，这些立法流程，将有明确规范。

　　《条例》特别提出:地方性法规有关问题存在重大意见分歧，或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会；听证情况要向常委会报告。此外，若地方性法规有关问题在部门间争议较大，可以引入第三方评估，充分听取各方意见。

　　此次立法还增加了"打包"修改规定，即对多部地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出地方性法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。