中国经济时报｜高校章程将成遵章办学新起点

  政策前瞻

政策内容：教育部近日核准发布了北京大学、清华大学、中国农业大学、南开大学、浙江大学、中南大学、中山大学、电子科技大学、西安交通大学等9所高校章程。根据北京大学章程，该校首次创设监察委员会。该委员会对学校机构及人员具有检查权、调查权、建议权、处分权。

教育部表示，此次发布的9所高校章程，起草程序规范，研究论证充分，体现了广泛的民主参与，起到了凝聚校内共识的作用。各高校章程的内容要素完备、形式规范、符合法律法规和《高等学校章程制定暂行办法》的原则要求，对学校的历史沿革、发展愿景、办学宗旨、理念使命、人才培养目标都作了有自身特色的规定；同时，结合学校的历史传统、办学实践和改革探索，在完善内部治理结构、落实办学自主权、促进学校综合改革等重要问题上，作了相应的制度创新，反映了建设中国特色现代大学制度的要求。

近日，随着教育部核准发布北京大学、清华大学等9所高校章程的落地实施，被普遍冠以高校办学“宪章”之名的高校章程数量再获扩充。截至目前，经教育部核准实施的高校章程数量已达32所，据教育部另外透露，其他15所985工程高校的章程都已经完成了核准程序，并将于近期发布。

与大学章程制定开启提速模式相对应的是，坊间围绕大学章程的新一轮讨论亦可谓热度不减：大学章程标榜高校“宪章”的题中之意为何，多所名校率先推行章程建设意欲何为，政校分离、管办分开能否由此水到渠成，等等。

就此，中国经济时报记者近日专访了曾在早期参与华东师范大学章程起草工作的华东师范大学法律系常务副系主任黄欣。她认为，大学章程之于高校办学有着 “宪章”之意。但从目前看来，大学章程逐步从少数走向多数，从个别走向普遍只能算是划定了促成高校遵章办学的新起点，而寄望高校全面步入 “宪章”时代，仍可谓任重道远。

“遵章办学”让高校发展回到正轨

在黄欣看来，高校章程之于高校本身，无疑有着“基本法”的地位，作为社会法律与大学制度衔接的有形规范性文件，章程的制定将促使高校自身更好地界定高校内外各种利益主体间权责关系，并以“宪章”的形式予以规定，“如此不仅将让高校办学之事有法可依、有章可循，亦可让事关高校发展的各类行为规范的落实变得有的放矢。”

“可以说，大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。”黄欣认为，在章程明确的一系列“基本法”内容框架内，高校还应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。

然而，缘何我国高等教育发展数十年，如今才来呼吁大学章程的制定？黄欣介绍说，尽管当前大学章程看似新鲜事物，但放眼世界高等教育发展的规律和轨迹以及追溯我国高等教育发展的历史脉络，大学章程早在清末民初从私的教育向公的教育转变时，就已经明确了“在建章立业的基础上兴办学校”的说法。

“但在建国以后，由于缺少这方面的法律意识，我们很多学校的建立都是在章程缺失的状态下完成的。”黄欣说，大多高校都是根据国家的行政命令和特定历史时期赋予的历史使命而建立起来的。而更多依托行政力量办学的模式也直接导致了高校自主办学动力的削弱，甚至酿成“千校一面”的局面，这显然与建设现代化高等教育体系的要求不相匹配。

“因此，尽快促成高校将章程付诸实践显得至关重要。”黄欣认为，一旦全国高校能够在各自章程明确框架内行事，遵章办学也将成为高校办学常态，届时，我国高校将回归遵循高等教育发展规律且符合现代化高等教育体系建设要求的轨道上来。

    追求学术自治成普遍共识

统览众多已经审核实施的大学章程不难发现，教授治学、师生共治等词汇正成为各高校普遍遵循和追求的办学方向。黄欣表示，这一点也是华东师范大学章程予以重点明确的。“‘学校实行教授治学，依法维护学术自由和学术自主，确保教授对教学科研等学术事务的主导地位’正是华东师范大学章程最受瞩目的内容。”她认为，该内容基于维护学术自由和学术自主，所谓“教授治学”也正是追求学术自治的高度概括。

实际上，明确将教授治学或师生共治纳入大学章程的学校不在少数，包括早前核准实施的中国人民大学章程、复旦大学章程等都有涉及，而此次北京大学、清华大学等9所高校新近核准实施的大学章程同样在追求学术自治上形成了共识，如北京大学强调的学术自由、师生治学等。

黄欣认为，在大学章程中明确提出师生共治或者教授治学的口号是存在较大困难和阻碍的，其背景，实际上就是因为以前行政力量主导高校运作的现象十分普遍，而办学政策的出台和具体事务的执行都是通过行政命令来实现的，其直接后果，就是导致包括教授和学生在内的一类主体缺少发声平台，而基于行政力量发展的各类大学往往会出现殊途同归的尴尬。

“可以预见，从各高校逐步拥有自己的办学章程开始，将逐步形成拥有各自特点，且能坚守其传统的办学方向。而凸显其办学理念和特点的政策内容也将更接地气。”黄欣说。

在黄欣看来，各高校章程在提出教授治学和师生共治上达成普遍共识，正是大学的精神所在，也是值得去追求的。她强调，如果任凭我们的高校一味地凭借更高一层的行政命令办学和行事，势必将会逐步淹没和泯灭大学本该具有的办学特色。

因此，黄欣认为，如果大学章程能够让各高校在其自主章程制定的范围内，赋予学校自主发展空间，在遵守传统要求的同时积极主动创新，不违背大学章程上位法规定（《教育法》和《高等教育法》）的同时，放手各高校在自主、自治、自律上积极探索，正是现代大学本该走上的发展路径。

高校“宪章”时代任重道远

尽管制定实施大学章程的高校队伍正日渐扩大，但黄欣认为，对于我国1600余所公办高校而言，32所实施大学章程的高校只是极少的一部分，因此，大学章程逐步从少数走向多数，从个别走向普遍只能算是划定了促成高校遵章办学的新起点，而寄望高校全面步入“宪章”时代，仍可谓任重道远。

首先，能否不打折扣地落实决定着章程是否将流于形式。“对于各大学章程在落实环节可能出现的重重阻碍必须加以预料和重视。”黄欣提醒，比如一旦出现教师考核不达标，符合解聘条件时，或者在师德评价上的一票否决制等等，能否照章行事，还需要每一个实施章程的学校自身强化落实力度，以实际行动确保让公众及主管部门见证高校确实从此走向了依照法律行事的责任主体地位上来。

其次，外部立法和内部章程能否实现相辅相成、互为补充仍有待多方共同努力。黄欣认为，一直以来，我国高等教育发展长期处于有外部立法无内部章程的阶段，包括《教育法》和《高等教育法》在内的法律都明确肯定了章程对于兴办大学的必要性，但时至今日，大学章程仍处于刚刚起步阶段，“显然，期待实现外部立法和内部章程互补发展的高校办学环境同样任重道远。”

第三，政校分离、管办分开能否实现，仍需验证章程规定的可操作性以及行政力量是否愿意真的放权于学校。黄欣介绍，直接促成坊间舆论掀起对大学章程高度关注的直接原因，正是2012年1月1日起施行的 《高等学校章程制定暂行办法》，而教育部据此也明确制定实施了《2013年至2015年部委所属高校章程建设行动计划》，这意味着，到2015年年底前，教育部及中央部门所属的114所高等学校，都要分批全部完成章程的制定和核准工作。

“可见，章程制定本身正是源于行政命令，而非是各高校的自主行为，但其对高校重回遵章办学轨道的意义是正面的。”黄欣强调，实现政校分立、管办分开初衷的关键，就是要避免高校将章程流于形式，制定出不具备操作性的章程要求，并将其束之高阁。 阅读原文

来源｜ 中国经济时报　 记者｜ 李海楠　 编辑｜ 戴勇